加大逆周期调节力度，地方政府专项债迎新规。
6月10日，财政部、发改委等六部委就《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(以下简称“通知”)答记者问时表示，《通知》坚持疏堵并重，把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。
“开大前门”迅速成为《通知》中备受外界关注的焦点，具体内容包括积极引导金融机构对符合标准的项目提供配套融资支持、允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金、支持重大项目市场化融资、合理保障必要在建项目后续融资、多渠道筹集重大项目资本金等。
多位专家在接受时代周报记者采访时强调，此次《通知》出台，更大的意义在于保障重大项目的融资和落地、稳定总需求、促进有效投资。“现有的部分专项债，尚未很好地承担起拉动投资的职能，”联讯证券首席经济学家李奇霖向时代周报记者表示，“此次《通知》的出台，有利于盘活这部分存量的专项债。”
中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军亦向时代周报记者指出，此次《通知》的总体思路，还是平衡扩大融资与控制杠杆：“一方面通过专项债继续筹集资金投向短板领域，以支持经济的稳定发展;同时通过对专项债管理的完善，避免杠杆率的无限制推高，控制好地方债务风险。”
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是保障而非强刺激
国家统计局数据显示，今年1—5月份固定投资同比增长5.6%，与1—4月份相比下行0.5个百分点，其中基础设施投资(不含电力、热力、燃气及水生产和供应业)同比增长4%，增速比1—4月份回落0.4个百分点。
今年，基建承担托底经济增速的重任，专项债无疑在其中扮演着至关重要的角色。此次《通知》允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目资本金，成为最大亮点之一。“以往许多地方发完专项债后，由于没有资本金，资金趴在账户上动不了。现在专项债募集的资金可以立刻作为资本金投入，有利于加快项目建设的进度。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥向时代周报记者指出，“专项债作项目资本金，实质上是明股实债。这是一次较大的政策突破，为PPP项目使用明股实债解决资本金问题提供了重要借鉴。”但同时，《通知》对符合条件的项目做出了严格规定，具体包括国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目。
尤其需要指出的是，《通知》鼓励发行10年期以上的长期专项债券，长期地方专项债期限占比将有所提升，供需均将得到较好提振。目前来看，期限较长的专项债券多为10年期，仅少部分在10年以上。对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，鼓励发行10年期以上的长期专项债券，能够更好匹配项目资金需求和期限。
据海通证券(港股06837)姜超团队测算，在不考虑利息的情况下，《通知》出台最多可多增基建融资约5700亿元—对照2018年基建投资共17.8万亿元，可拉动基建增速3.2个百分点。但交通银行(港股03328)金融研究中心首席产业分析师汪伟向时代周报记者强调，此次允许专项债作为符合条件的重大公益性项目的部分资本金，主要目的还是在于确保规划制定的各项重大基础设施工程、重大项目融资业务顺利开展，目标仍落脚在推进实施“保障”项目，而非一味“刺激”，“从这个意义上说，《通知》带来的实际效应，可能比市场上很多机构预测的要小得多”。
除了专项债用作资本金的杠杠效应，《通知》还鼓励金融机构提供配套融资支持，并明确：对存量隐性债务中的必要在建项目，在新增隐性债务方面予以免责。
申万宏源(港股06806)固收团队指出，此变化对基建的影响不亚于资本金政策，预计未来退出融资平台的公告会继续明显增多。从目前数据来看，今年专项债仅新增2.15万亿元、存量8万亿元，但城投债务存量则近40万亿元，其中城投信贷占26万亿元左右，“总量大，弹性也大。在今年制造业盈利不佳、风险积聚的前提下，此政策将从城投角度明显促进基建增长”。
“虽然《通知》本身针对专项债，但对于完成市场化转型、与政府脱钩的城投公司来说，也是利好。”长期为融资平台公司做咨询的金永祥告诉时代周报记者，“银行本身有合规性审查，而《通知》允许融资平台在不扩大建设规模和防范风险的前提下，与金融机构协商继续融资，这打消了金融机构的顾虑，对平台公司完成项目后期融资、避免项目烂尾有帮助。”
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积极财政政策空间尚存
步入2019年，应对经济下行压力，逆周期调节成为多次高层会议重点提及的内容。对于下半年的财政政策空间，中信证券(港股06030)指出，基建的进一步发力需要多工具、多渠道同时支持，可能包括赤字率和政府债的额度提升;融资平台的“监管内”适度放松;社会融资中非标类融资的“合规性”放松;合规PPP的支持以及特别债的发行等。
根据中信证券研究部宏观组测算，在积极情况下，若财政赤字率年内上调到3%，则总体财政空间可提升至2.60万亿元，实际赤字率可达到4.6%左右。而从准财政口径来看，特别国债作为不会增加财政赤字的调节工具，也可贡献潜在的财政政策空间。
另一方面，专项债在实际操作中也存在着一些隐患。“与PPP相比，专项债项目的前期论证工作时间较短，在进一步放宽限制后，可能存在转向隐性债务的风险”，金永祥向时代周报记者表示：“个别项目的评级报告因为操作时间短，可能并不能完整反映出发行风险和可行性情况。”
国盛证券固收团队指出，截至5月31日，新增一般债剩余3302.2亿元待发，新增专项债剩余1.29万亿元待发，新增债合计剩余1.62万亿元，借新还旧债至多有8352.5亿元待发。在新增债券和借新还旧债的双重压力下，6月地方债发行放量将达6000亿元以上，单月发行规模可能创年内新高。
赵锡军认为，今年下半年积极财政政策的操作空间，或将落在已有的专项债存量上。“从大方向上来讲，地方债的发展路径是市场化与法治化。而在管理上则是专业化和透明化，就要求每一个项目都要有专业人才和技术来承载，做好包括信用评级、信息披露和投资者权益保护等。”
因此，“相对于扩大投资规模，能否真正产生效益、促进经济稳定增长才是目前中国经济的关键。”赵锡军向时代周报记者表示，“今年以来，各种财政政策工具不断推出，包括减税降费、较大幅度增加专项债规模等。未来这些政策还会继续推进，但实际上，减税降费怎么样落到实处、投资项目怎么真正做好，这比工具箱里头能拿出多少工具更重要。”
“目前，有些项目例如棚户区改造，动拆迁成本较高，专项债券无法撬动。”上海财经大学教授郑春荣在接受时代周报记者采访时表示，“此次规定，专项债券可以当作资本金，可以带来一倍的资金。有点类似于永续债券。这个新政策有两个好处：一是扩大了可用资金量。二是融资量扩大以后，地方政府隐瞒动机减弱，政府的项目和债务资金可以较为明确地统计，较好避免了隐性债务的发生。”
“从财政部公布的2017年全国财政决算情况来看，各省份的地方政府债务额度基本上都没有用完，说明中央政府对地方政府债务管理的 ‘前门’已经开得足够大。”郑春荣进一步指出，“目前中国各省政府在使用专项债券方面的管理水平有所提高，此次扩大专项债券的使用范围以后，地方政府可以有更大的政府融资权限，有利于根据自身发展需求，自行决定债务规模。”
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