近日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(以下简称“《通知》”)，明确指出要发挥地方政府专项债券的重要作用,着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。与前一段时间PPP领域接连发布的财金【2019】10号文、财办金【2019】40号文“规范+禁止”的“愁云惨雾”相比，此次《通知》的发布可以说为基础设施投融资领域带来了更多“正能量”，一经发布即在业界获得很高的关注度。
一、对“投融资体系再平衡”的影响
2014年新《预算法》、国发〔2014〕43号文、推广PPP的一系列法律政策密集出台，要求剥离地方政府融资平台公司政府融资职能，明确要建立规范的地方政府举债融资机制，并开始推行地方政府债券和PPP模式，但推行至今已将近5年的时间，地方政府债券一直受额度和审批等限制，对一些重大项目建设来说“杯水车薪”;而PPP近年来一直加大规范力度，以政策的形式不断补漏洞，势必要牢牢地锁定在规范的轨道之上。当然，各项举措的初衷都是要将政府举债置于规范、透明、可控的监管之下，本无可厚非，但也导致新旧投融资手段替换后较长一段时间基础设施投融资领域一直无法达至新的平衡。
在此现状下，本文研究“投融资体系再平衡”的内涵主要涉及三个层面，一是主体参与度之间的平衡;二是资金供需之间的平衡;三是项目单体的平衡。本次发布的《通知》进一步促进了“投融资体系再平衡”，具体表现在：
◆1、促进主体参与度之间的平衡
新旧投融资手段替换前，基础设施投融资领域参与度最高的主体主要是地方政府融资平台，政府及社会资本相对来说参与度较低;而大力推行地方政府债券和PPP模式后，整体来看，地方融资平台、政府及社会资本三方主体参与基础设施投融资领域的结构有了明显变化：政府主体更多通过地方政府债券(一般债券和专项债券)、PPP、特许经营、政府投资基金等方式筹集项目资金，以一般公共预算、政府性基金预算和各类专项收入为不同投融资方式提供支撑;地方政府融资平台为基础设施投融资补充，通过企业化融资手段为项目筹集资金。通过资产经营和产业投资保障国有资产，同时引导社会资本参与;社会资本作为参与方以PPP或混合所有制改革等形式参与基础设施投融资，提供专业技术和融资支持。据此，政府及社会资本在基础设施投融资领域的参与度明显提高，且参与形式上也越来越多地以各主体之间的合作为主，通过借助各个投融资方式进行组合投资。
此次《通知》的发布，一方面有利于进一步提高政府在基础设施投融资领域的参与度，另一方面也大大促进了这三个投融资主体参与度之间的平衡，尤其在“专项债+市场化融资”组合方式上，放开专项债的组合适用，尤其加深了各方在有一定收益的重大项目上的合作。
◆2、促进资金供需之间的平衡
对于基础设施来说，负有直接提供责任的主体是政府，为避免政府信用风险，政府只能严格以法律限定的举债方式进行融资;融资平台受政府隐性债务、国资国企改革影响，要剥离平台属性，逐步实现以市场化方式合法融资;社会资本区分企业属性，在遵循各自法律制度前提下，也要以市场化方式合法融资。
但受政策变动等因素影响，各主体所具有的投融资方式一直在机动调整，而各个投融资方式所对应的可融性也在不断变化中，这样基础设施投融资领域对建设资金的整体需求与各投融资方式对应的可融性之间即是一个长期寻求动态平衡的过程。
此次《通知》明确专项债发行规模要大幅增加，发行使用进度要加快，支持及聚焦的项目领域也是有限制地放宽了，这一系列举措均有利于满足各方资金需求;另一方面，本次《通知》特别提及金融机构在项目融资方面的支持作用，明确引导金融机构加强金融服务,按商业化原则依法合规保障重大项目合理融资需求。
◆3、促进单体项目的平衡
探讨各投融资主体依据各自的投融资方式组合参与基础设施投融资平衡问题，最终落脚点仍在于考察单体项目是否平衡,简单来说，即项目总体投入与项目总体收益之间的平衡。
地方政府专项债的进一步推广，有利于促进单体项目投融资实现平衡。一方面，通过一部分专项债解决项目资金，有利于提高项目整体的吸引力，从长期看，也有利于降低政府后期支付责任，从而降低项目运作的整体综合成本;另一方面，目前《通知》规定可在符合条件的情况下将部分专项债作为一定比例的重大项目资本金，从而更有利于撬动各方资金。
综上可见，此次《通知》的发布，势必要为维持新的投融资手段推行之初衷以及达至新的平衡保驾护航，尤其受PPP实操“异化”及几轮清理的影响，实践中PPP退库后形成的大量在建工程因资金链匮乏，已然存在“烂尾”的风险，以此次地方政府专项债“大开前门”的力度看，各地基础设施投融资的状况可能远比我们想象得更为艰难，此时发布《通知》，意义即显得更为重大。
二、本次新政释放出的积极信号及主要亮点
从《通知》的全文看，释放出的积极信号及主要亮点包括：
◆1、地方政府专项债券发行趋势
专项债券规模会大幅增加;
各地要加快专项债券发行使用进度，力争当年9月底前发行完毕;
要逐步提高长期债券发行占比。
◆2、地方政府专项债券支持项目要求及聚焦的重点领域
专项债券必须用于有一定收益的重大项目,融资规模要保持与项目收益相平衡;
对于没有收益的重大项目,通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持;
新政在以往政策基础上，首次正式、全面列举了地方政府专项债聚焦的重点领域和重大项目。
◆3、本轮专项债券发行支持重点
重点支持重大在建工程建设和补短板并带动扩大消费,优先解决必要在建项目后续融资,尽快形成实物工作量,防止形成“半拉子”工程。
◆4、投融资方式“组合拳”
对于可以“专项债+市场化融资”方式组合筹资的项目，在满足所有适用条件的前提下，“专项债+PPP”有一定操作空间，但“专项债+融资平台公司作为社会资本的PPP”是否可行需区分看待：对于未满足PPP政策要求参与本级政府PPP项目的，本身即为不规范的PPP项目;而对于市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司作为非本级PPP项目社会资本的情况，是否也不符合上述“专项债+市场化融资”的条件?以目前《通知》的规定看，并未区分本级和非本级的情况，则只要是市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司一律不得作为“专项债+市场化融资”方式下的项目单位。
但在此规定下，实际上还有一个问题值得思考：一般PPP或特许经营模式下，符合条件的融资平台本身作为社会资本，并不会直接作为项目法人，而会根据要求成立项目公司作为后期市场化融资主体，那此种情况下，融资平台并非“项目单位”，是否即不受上述条件限制?
◆5、专项债券作为符合条件的重大项目资本金
有限制地放开“专项债券作为符合条件的重大项目资本金”应该是此次《通知》最具亮点和影响力的一项规定。但按照《通知》，能作为项目资本金的情形，也需满足很多限制条件，包括项目上的限制和资金上的限制。
◆6、保障在建项目后续融资
目前保障措施有两个方面：一是融资平台与金融机构协商继续融资;二是地方政府合法合规增信。
◆7、拓宽重大项目资本金的筹集渠道
(1)统筹预算收入、上级转移支付、结转结余资金;(2)预算稳定调节基金;(3)财政建设补助资金、中央预算内投资;(4)发行地方政府债券后腾出的财力。
三、总结
总体而言，此次《通知》的发布，对于加强地方政府专项债券在重大项目建设和补短板方面意义重大，各地方接下来应严格按照《通知》要求，梳理符合专项债发行的具体项目以及能组合使用专项债券和市场化融资的项目和允许专项债券作为资本金的项目，并根据提前下达的部分新增专项债务限额,结合国务院批准下达的后续专项债券额度,抓紧启动新增债券发行，尽早发挥资金使用效益。
除此之外，对比PPP自2014年推行至今的历程，如今地方政府专项债“大开前门”，一方面是“严堵后门”后满足地方融资需求的必要举措，另一方面“前门”大开后，配套规范和监督机制能否真正发挥作用?怎样防止地方政府专项债券走PPP的老路、异化成违规举债的工具?将是各方接下来不得不面临的一个新课题，也是本文写在最后的一点担忧。
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