稳增长预期下，项目资本金不足的问题，正在成为各地政府加快推进基建投资的一个制约因素。
6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(以下简称“《通知》”)，《通知》一大亮点是允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目资本金。
《中国经营报》记者了解到，目前重大项目资本金的出资比例，主要随宏观经济的变化而有所调整。举例而言，2017~2018年，在中央“去杠杆”形势下，无论是央企还是地方政府对项目资本金的口径都保持收紧状态。
北京大岳咨询有限公司总经理金永祥在接受记者采访时说，相比前两年“去杠杆”要求，此次通知允许专项债券作为重大项目资本金，可以说对资本金的管理有放松的迹象，但比例仍在资本金制度要求范围之内。
由竞争转合作
项目资本金是指在项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说，资本金属于非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。
分类来看，基础设施和公共服务领域，固定资产投资项目的最低资本金比例以20%为主;港口、沿海及内河航运、机场项目的资本金比例为25%;城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。
中国投资咨询有限责任公司咨询总监朱磊在接受《中国经营报》记者采访时说，《通知》允许专项债作资本金，但并不意味着放松地方债务风险管控，当前地方仍然坚持举债同偿债能力相匹配的原则，坚决不走无序举债搞建设之路仍是当前的主旋律。
今年的《政府工作报告》提出，“更加强调用市场化投融资方式促进稳投资，包括降低项目资本金比例、鼓励支持民间资本参与重点领域项目建设以及有序推进PPP模式等”。
金永祥认为，两会期间，总理提出降低资本金比例，但过去的5个月这一规定并未完全落实，当前应该抓紧落实资本金调整的事宜，同时结合PPP(政府和社会资本合作)模式，刺激地方政府的基建投资的热情。
在他看来，将专项债与PPP结合，既可以达到稳增长的目的，又可以发挥PPP的优势实现高质量发展。“以前由于专项债不能用于资本金，专项债与PPP结合缺少手段，《政府投资条例》的新规发布后，政府可以将专项债作为资本金注入到PPP项目中，以此来实现政策目标。”
据了解，今年5月份，《政府投资条例》发布，其第三条规定，政府投资资金应投向公益服务、基础设施等领域。这一领域基本与PPP的投资领域相一致，因此政府投资可以与PPP有机结合，可以实现《条例》第一条投资目的。
朱磊也认为，《通知》的发布使得以低成本为优势的地方政府专项债券，可以与以提质增效为目的的PPP模式结合留下了可能性。“从实践经验看，地方专项债券和PPP模式并不是竞争关系，在推动基础设施和公共服务方面，两者的结合可以实现物有所值的合作。”
民生证券报告指出，自筹资金是基建投资的重要资金来源，对基建投资增速影响较大。2003年开始，政府自筹资金一直占基建资金40%以上，2011年这一比例更是超过50%，2017年虽略有下降，但占比仍高达58.6%。
这意味着，作为自筹资金的项目资本金，在此轮基建投资中发挥的作用并不容小觑。
加杠杆空间
“允许专项债作为重大项目资本金，主要原因可能也是一季度发行的专项债，由于地方政府资本金不到位的问题，未能形成投资。”一位PPP咨询业人士分析。
财政部数据统计，截至5月31日，新增专项债已累计发行约8600亿元，按照财政部的要求，今年新增专项债额度2.15万亿元要在9月底前全部发行完毕，其中前五个月专项债发行情况完成计划的40%，从发行进度来看，同比去年有所放缓。
同时，从国家统计局发布的投资数据看，1~4月份，全国共完成固定资产投资增速比一季度回落0.2个百分点，民间投资同比增长5.5%，增速比一季度回落0.9个百分点，同比看，固定资产投资转化效率有待提高。
“中央选择在这个时间发《通知》，一方面有利于推进专项债发行进度，另一方面专项债可作重大项目资本金后，降低了地方政府启动重大项目投资的门槛，有利于稳增长目标的落地。”上述PPP咨询业人士分析。
金永祥表示，如果允许专项债作项目资本金，不仅可以解决资本金来源问题，更可以带动更大规模的债务融资。“尽管这一做法会增加地方政府的债务，但是却可以盘活已经发行的专项债，对刺激地方经济发展有推动作用。”
但需要注意的是，在地方政府债务规模居高不下的当前，增加地方政府债务融资是否会加重政府杠杆效应?
对此，《通知》强调，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆，将从严设定政策条件，严禁利用专项债券作为重大项目资本金政策层层放大杠杆。
财政部数据显示，截至2019年4月，地方政府显性债务余额合计19.68万亿元，地方政府隐性债务余额约34.11万亿元。从以往经验看，地方政府债务防范风险及相关监管政策对城投企业融资和PPP融资具有一定的制约作用。
财政部相关负责人在答记者问中表示，要加强风险评估论证，确保项目融资与偿债能力相匹配，严格偿债资金管理，确保落实到期债务偿还责任。
记者了解到，自1996年项目资本金制度建立以来，资本金制度共调整两次，其在防范系统性金融风险方面发挥了重要作用。
2009年，国务院下发《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，对固定资产投资项目资本金比例进行适当调整。
2015年，为进一步解决当前重大民生和公共领域投资项目融资难、融资贵问题，扩大有效投资需求，各类项目资本金比例基本下调5个百分点。
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