新年伊始,伴随多地政府公布2018年PPP项目计划,强化监管,规范项目成为政策主基调。
自2014年起,PPP模式历时四年呈现爆发式增长。有关数据显示,截至2017年11月末,全国政府和社会资本合作综合信息平台项目管理库项目6874个,投资额10.3万亿元,落地项目数2587个,投资额4.4万亿元,落地率37.6%;储备清单项目7033个,投资额7.2万亿元。中国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。目前PPP改革已建立起“五位一体”制度体系,形成了统一的大市场,落地了一大批支持转型发展和民生保障项目。这项改革促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革,推动了经济发展模式和产业业态的创新,特别是在正确处理政府和市场关系、统筹政府市场两个资源方面,进行了先行先试的有益探索。
不可否认,PPP改革取得了预期成果。但是,在PPP改革取得成绩的同时,也产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题,积累了一些隐性风险。鉴于此,刚刚过去的一年里,财政部、国资委、发改委相继发布了一系列文件,严格规范PPP项目管理,强化风险控制。PPP政策关注点从落地率转向规范性、防风险。
在地方政府层面,全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作,地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付,要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排,防止为多上项目,将财政支出责任过度后移等。
针对具体项目区别存量与增量,明确统一新项目入库标准,并划出七条“红线”,通过负面清单严控新项目入库;对于入库存量项目进行集中清理,清退不合规项目,给出2018年3月底前完成的时间表。
特别是,为了严格规模控制,防止推高债务风险,国资委从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究等6个方面来防范中央企业参与PPP的经营风险。明确要求对于纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资,原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,不得因开展PPP业务推高资产负债率,对于资产负债率高于85%或近两年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。
对中央企业在PPP项目投资方面加大约束势必为民间资本的参与扩大了空间。为此,国家发改委提出了10条指导意见,其中包括,分类施策支持民间资本参与PPP项目、鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产、加大民间资本PPP项目融资支持力度、评选民间资本PPP项目典型案例等,提升民间资本参与热情。
与此同时,中国证监会方面积极配合PPP改革工作,支持符合条件的PPP企业进行股权债权融资、挂牌转让和退出,确保投、融、管、退这一循环的顺畅。
党的十九大报告指出,要健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。PPP改革作为供给侧结构性改革的一部分,涉及行政、财政、金融等多个领域,因而,更应该提高规矩意识,重视市场秩序和管理,严控风险,扎扎实实做真项目,确保PPP改革事业可持续发展,推进国家治理体系和治理能力现代化。
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