所在位置：首页 > 探究PPP > 正文探究PPP

政府和社会资本合作（PPP）运营及其风控措施概述

发布日期：2017-12-25 来源：刘永斌律师团队
分享到：更多

　　目前制造业化解产能过剩和房地产业去库存过程中，基础设施投资仍将是现阶段稳定经济增长的重要抓手。2014年中国政府决定力推PPP模式，以便应对下行的经济形势带来的财政收入紧张以及财政管理的合规性。

　　一、PPP的运营模式

　　PPP(Private-Public Partnership)即公共部门与私人企业在基础设施及公共服务领域以某个项目为基础而形成的合作模式。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。PPP模式结构图如下：

　　其参与主体：

　　(1)政府部门(政府或者政府授权的部门)，通常是PPP项目的发起人，需要向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目，对项目的进行物有所值评价和财政承受能力论证，并组织项目招标，对投标的私营企业进行综合权衡，确定最终的项目开发主体并授予特许经营权，并提供相关政策及融资协助等支持。

　　(2)特许经营公司，是PPP项目的实施者，负责开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割，从政府或授权机构获得建设和经营项目的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作，项目特许期结束，经营权或所有权转移时，PPP项目公司清算并解散。

　　(3)咨询公司，利用PPP项目方面丰富的经验和案例为PPP项目其它参与方提供项目运作的指导和咨询意见，主要工作包括组织尽职调查、设计基础设施PPP项目方案，设计项目交易结构和招商程序，设定边界条件、遴选标准等，建立财务模型并进行商业预测分析，编制招商文件，组织实施招标或竞争性谈判等公开竞争性招商程序，参与商务谈判及协助签订项目特许经营协议等。

　　(4)银行等金融机构，主要包括国际金融机构、商业银行、信托投资机构等，在PPP项目公司或其参与者提供履约保函或担保函的前提下向项目提供贷款，并通常要求PPP项目公司质押在银行的帐户等。

　　(5)私营部门，在发起人为政府部门的PPP项目中，与政府或者政府授权部门的投资机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。在私营部门作为发起人的PPP项目中，负责在投标前召集PPP项目公司成员以合同形式确定各自的出资比例和出资形式并组成项目领导小组负责PPP项目公司正式注册前的工作。

　　(6)其它参与方，包括设计单位、保险公司、运营公司、建设单位、材料供应商等也都在PPP模式运作过程中发挥者重要的作用。

　　二、PPP各阶段的风险及风控

　　政府和社会资本合作项目操作流程图(财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(试行))

　　从图中可以看出，PPP 项目在运作过程中突显以下特征：一是涉及的部门(内部和外部)相对较多，其中参与人至少有政府或政府授权部门、项目公司、私营部门、银行或银团(债权人)、保险公司、产品购买者或接受服务者以及承担设计、建设和经营的有关公司等，;二是涉及的知识领域相对广泛，产业、政策、投融资、法律、财务、工程管理、招投标等都有所涉及;三是建设和经营周期长，从前期的项目识别、评估、准备，到谈判签约、建设以至运营、移交，整个过程漫长复杂。PPP项目的独具特征也同时意味着其风险的多样性，风险预测的高难度性，风险的管理是PPP模式中的关键，贯穿在整个运营周期中。为寻求PPP合作项目的最大物有所值量值，在其全生命周期运行的各阶段，控制权如何安排、投资计划如何确定、收益如何分配、风险如何控制，以及如何促进事后的协调等事项都需以高度关注。

　　(1)项目识别和准备阶段

　　风险：PPP 项目大多为基础设施或公共服务设施项目，需要在招募社会资本之前完成项目立项和项目筛选识别，而PPP 项目识别确认由政府主导完成，但近来也出现了不少假伪PPP 项目，最终使项目陷入PPP 项目合规性困境，进而影响政府采购及相关优惠支持政策的落实。

　　风险管控：在项目选择上，政府方不宜过度推广PPP模式，在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，确保PPP项目“物有所值”。同时，社会资本在投资决策之前应查明项目投资立项有关法律政策，确保项目能够依法立项并准确预估立项工作量及投入，以便在项目投资以及与政府权利义务分配上作出相应安排。具体而言，经营性项目应侧重明确收费机制以确保合理的投资回报率;准经营性项目双方应侧重对项目盈利和补偿机制达成共识;公益性项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，确保政府购买能力。

　　由国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2016”于3月19日在北京举行。美国哈佛大学教授、诺贝尔经济学奖获得者埃里克·马斯金出席并发言，他表示，在实施PPP的过程当中，中央政府需要采用一些支出限制的方法来限制地方领导，阻止高成本、高能见度、低社会效应的项目，以便确保公共的项目确确实实能够对社会有益。

　　(2)项目采购阶段

　　PPP是一种新型的项目融资模式，是以项目为主体的融资活动。基于PPP项目建设营运周期长，对各种因素的识别受时间的影响大，如若在融资阶段评价失误，没能通过协议规避风险，将对日后埋下风险隐患。PPP项目主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

　　风险：金融机构方面，银行在融资阶段面临着由于对项目重要指标难以预测和对项目合规性评价不当而导致日后难以收回贷款的风险;特许经营公司方面，由于其有着特殊的组织形式，放贷银行面临着法人实体不明、担保物流于形式、债权虚置等风险;社会资本退出方面，我国股权分层的交易机制还不健全，特别是场外交易市场仍处于规模较小、交易不活跃的状态，这就限制了PPP模式社会投资人的退出通道，使得投资人不敢轻易介入。

　　风险管控：首先，政府方应对社会资本方从投融资、设计、建造、运营、维护等方面进行全面、系统、客观的综合评价，公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴，以有效减轻政府债务压力，提高项目运营效率。其次，社会资本方应选择履约意愿和履约能力较强的政府方进行合作。再者，丰富完善PPP模式社会资本方退出渠道，建议政府设立PPP资产交易中心，方便社会资本的投资退出，既有助于增强政府方对公共产品和服务质量保障的关注，也有利于增加社会资本方的资本灵活性和融资吸引力，进而有利于社会资本更便利地实现资金价值。

　　(3)项目执行阶段

　　风险：项目的执行包含项目的建设阶段和运营维护阶段，其风险也着重体现在项目合同中，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》明确指出：项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界;权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等;交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等;履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系;调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

　　风险管控：首先，在合同订立方面，双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。其次，在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神。政府方方面，基于具有监管方和合作方的双重身份，其在合作中往往占据强势地位，其拒绝履行合同、单方面变更合同条款等行为，可能会导致项目的优惠政策、补偿机制等发生变化，进而使项目建设及运营发生困境。因而，而PPP模式则从根本上就要求政府改变自身定位，由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者，并严格遵守契约精神。社会资本方方面，其亦应合理合法地利用既定合同框架下的优惠政策，积极履行项目出资、项目运营管理等方面的承诺，促进项目顺利推进。

　　(4)移交阶段

　　项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

　　项目移交完成后，财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考。