国资委和财政部在PPP项目上为央企和地方政府划了红线。
“已经开始自查。”12月7日，来自大型国有企业的一位不具名人士透露。上个月中下旬，国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(以下称“192号文”)，从六方面防范央企参与PPP的经营风险。
无独有偶，也是在上月，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下称“92号文”)，旨在进一步纠正PPP泛化滥用现象。
一些地方已经在92号文的基础上提出了更为细化的要求。在PPP投资突破18万亿之际，两部委同时出手清理PPP不合规项目，给一些地方滥用PPP模式、借道PPP搞变相融资及时踩了刹车。
禁而不止
风雨欲来，已有征兆。
事实上，早在去年12月，财政部副部长史耀斌在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上发表讲话指出，目前一些PPP项目在实施过程中出现不规范的现象。
“一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。”史耀斌说。
这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风险的隐患。
在财政部去年摸底地方违法违规举债担保之后，今年相关负责人被处罚，包括重庆市黔江区财政局局长被撤职。2月底，财政部发函公开质疑武汉地铁8号线PPP项目可能存在风险分配不当。
4月，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下称“50号文”)，规范地方政府PPP行为。
据了解，50号文直指地方政府利用PPP变相举债行为，要求地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。
兴起于2013年底的PPP，过去几年经历了一轮爆炸式增长。
财政部PPP中心数据显示，截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目共计12287个，累计投资额14.6万亿元;截至今年9月底，全国PPP入库项目合计14220个，累计投资额达17.8万亿元。
六部委出台的50号文并没有压抑住地方政府的投资热情，短短半年时间，PPP投资额又增加了3.2万亿。
中企之声研究院院长李锦表示，50号文没有从根本上解决问题，地方政府发展经济的思路没有改变，还是像过去那样靠投资刺激经济的增长，只注重速度不注重效益和经济发展的质量。
“50号文出台之后，一些地方仍我行我素，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债等变相融资，这种情况并未减少。”一位咨询公司的人士称。
更令人担忧的是，政府主导的投资对民间投资产生了挤出效应，民营资本PPP参与率整体不高。财政部督查发现，目前除污水处理、垃圾处理等较为成熟的行业外，不少领域特别是交通轨道领域缺乏有实力承接PPP项目的民营资本，客观上造成国企特别是央企唱主角的现象。
来自咨询机构的一组数据显示，2015年1月份至2017年11月份不同所有制性质社会资本成交PPP项目数量占比中，中央企业和地方国企近3年来的项目数量占比情况分别为32.8%、46.5%、52.1%，相对应的民营企业占比分别为64.5%、52.2%、46.4%。
国资与民资在PPP投资规模上的差距则更为明显。据统计，在投资规模占比中，中央企业和地方国企近3年来的占比情况逐年攀升，分别为53.6%、76%、80.6%，相对应的民营企业占比逐渐递减，分别为47.3%、23.9%、19.1%。
再划红线
李锦在部分央企调研时发现，一些不属于公共服务和政府不负有提供义务的领域，如商业地产开发、招商引资项目等也采用了PPP模式。实际上，PPP模式已经局部变成投资刺激模式，速度与规模的“阴影”频现，与十九大强调的发展思路相背离。
“PPP项目投资金额大、回报期长，甚至部分项目操作不很规范，这加大了央企财务风险，不能因开展PPP业务推高资产负债率。”李锦称。
11月，财政部和国资委先后印发了92号文和192号文，两份文件分别从地方政府和央企角度强调防范PPP异化为地方政府新的融资平台和防止推高央企的债务风险，基调一致，目的都是为了规范PPP项目运作，加强PPP领域风险管控，为PPP领域去杠杆。
与50号文不同，92号文和192号文更为细化，提出了规范PPP行为的标准和量化指标。李锦说，50号文提出的是方向性的要求，而后两份文件发出的是指令性的要求。
此次国资委印发的192号文明确了不少风险红线，比如，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资 PPP项目。
财政部也在92号文中具体到了严格新项目入库的三项标准，以及集中清理已入库项目的五种情况。
上述咨询公司人士介绍，目前一些地方政府已经开始对入库项目进行排查。据悉，山东省财政对于PPP项目的采购管理和项目管理进行了规范，并提出严格新项目审核入库、严控财政承受能力“红线”约束、开展以入库项目集中清理专项行动等工作。
92号文规定，由各省级财政部门统一部署辖内市、区、县财政部门开展入库项目集中清理工作，财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范项目的清理工作。集中清理的完成时限是2018年3月31日。
“对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。”财政部相关负责人表示。
多位市场人士坦言，此次国资委和财政部对PPP不合规项目的清理力度，是2014年以来最大的一次，将会给PPP项目发展带来一次大面积的降温。
不过，在李锦看来，财政部对地方政府借PPP变相举债行为予以遏制，可以起到抑制地方政府投资冲动的作用，而国资委给央企设红线一定程度上也能对国有资本参与PPP项目进行适度有益的控制，客观上为民营资本参与PPP拓展了空间。
近日发改委印发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》，鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产，加大民间资本PPP项目融资支持力度。
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