一、PPP项目财政监督的背景与现状
近年来，江苏省始终积极稳妥、规范有序地推进政府和社会资本合作(PPP)，助力社会经济成长发展，提高公共服务的供给质量和效率。根据江苏省财政厅统计，截至2021年底江苏PPP在库项目413个，总投资8307亿元，涉及生态建设和环境保护、交通运输、医疗卫生、城镇开发、市政工程、养老、能源等17个领域。其中：361个项目落地实施，落地率87.4%，落地总投资7258亿元，吸引社会资本6165亿元。
江苏省PPP的稳步高质量发展与其在PPP管理制度上不断探索、创新密切相关。省财政厅近年来陆续出台PPP项目入库管理、试点项目培育、鼓励民营资本参与、财政承受能力和支出责任动态管理、法律顾问、财政监督、信息公开和绩效管理等一系列制度，规范PPP项目全生命周期管理和运行。其中，PPP项目财政监督制度的建立与执行，在防范化解项目风险、促进项目稳健运行上发挥了重要作用。
根据财办金〔2017〕92号文、财金〔2019〕10号文、苏财金〔2017〕92号文等文件，江苏省财政厅于2019年5月发布《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)项目财政监督的意见》(苏财金〔2019〕53号)、2020年4月发布《关于开展2020年度全省政府和社会资本合作(PPP)项目财政监督的通知》(苏财金〔2020〕37号)，2022年2月发布《关于做好2022年度全省政府和社会资本合作(PPP)项目财政监督工作的通知》(苏财金〔2022〕18号)，要求全省各地区开展PPP项目财政监督工作，并就监督组织、监督内容、工作要求等方面进行了详细说明。
二、PPP项目财政监督的五大方面
(一)PPP项目财政监督工作组织
各市县(区)财政部门负责开展PPP项目财政监督工作，依法履行PPP项目全生命周期的财政监督职能。监督的对象主要为本级PPP项目的项目公司和实施机构，必要时延伸监督PPP项目行业主管部门、金融机构和社会资本等。
PPP项目财政监督可以采取财政检查、财政核查的方式实施。根据采取的不同监督方式，按照有关操作规程组织实施财政监督。省财政厅对各市县(区)PPP财政监督开展情况进行适时督导。为保证监督质量，提高监督成效，PPP财政监督应坚持财政部门人员为主，可通过政府购买服务方式适当聘请第三方机构或专家参与。第三方机构或专家应严格执行回避制度，即不可以同为被监督项目“两评一案”编制单位或项目采购代理单位。
(二)PPP项目财政监督程序
各地财政部门依据苏财金〔2019〕53号文相关要求，根据本级PPP项目实际情况组建财政监督工作组，可委托第三方专业机构进行。针对单个项目的监督流程是：①下达《财政监督通知书》;②开进点会;③被检查单位填写《送达回证》、《单位基本情况表》、《承诺函》;④查阅项目资料;⑤针对每一项监督内容制作工作底稿;⑥被检查单位认定底稿及底稿附件并签章;⑦形成《监督意见书(征求意见稿)》。
市县(区)全部项目检查完毕后，汇总归纳问题，形成《××区PPP项目财政监督报告》。财政部门对每个项目视情况，分别下达《××PPP项目财政监督结论》(无问题)、《××PPP财政监督整改通知书》(仅有轻微问题)、《行政处理决定书》(有违规问题)、《行政处罚决定书》(有违法问题)。被监督单位按照要求进行整改，财政部门督促被监督单位整改落实。
(三)PPP项目财政监督内容
1、苏财金〔2019〕53号文明确“PPP项目监督的主要内容”
根据苏财金〔2019〕53号文规定，PPP项目财政监督的主要内容为八个方面：前期准备工作、政府采购、合作主体、项目推进、财政支出责任管理、绩效评价与付费、违法违规举债担保、信息公开。
(1)前期准备工作方面。主要监督PPP项目是否履行了规划立项、土地管理等前期工作程序;涉及国有资产权益转移的是否履行了相关审批、评估手续;PPP项目是否规范开展物有所值评价和财政承受能力论证等情况。
(2)政府采购方面。主要监督项目是否存在未入库就以PPP项目名称进行采购情况;采购方式是否符合法律法规及PPP相关政策管理规定;采购文件设置的条件、门槛是否符合公平性、非歧视性原则;是否有鼓励民营资本参与;省级试点项目是否在省政府采购平台采购等情况。
(3)合作主体方面。主要监督合同签约主体是否合规，是否经过县级以上人民政府授权;是否存在国有企业或地方融资平台公司代表政府方签署PPP项目合同等现象;实施机构是否经合规授权，是否存在企业担任实施机构的情况;社会资本方是否与政府采购《中标通知书》确定的社会资本方保持一致，是否存在第三方代持等不规范现象。
(4)项目推进方面。主要监督PPP项目是否长期无实质性进展;是否已无法实施或不再实施但不及时退库;是否严格按照合同约定及时推进成立项目公司、递交保函、资本金缴纳、融资等工作;项目内容变更是否按规定履行变更手续;是否定期主动上报财务审计报告、建设运营成本说明等资料。
(5)财政支出责任管理方面。主要监督财政部门是否合理预测一般公共预算支出和政府性基金支出;PPP综合信息平台填报基数是否与预测值保持一致;项目财政支出是否与《财政承受能力论证报告》中相关数据保持一致;是否建立本地财政支出责任台账;项目实施机构是否及时将下一年度的财政支出责任纳入部门预算;年度本级全部PPP项目财政支出责任是否超10%红线，是否达到7%预警线等情况。
(6)绩效评价与付费方面。主要监督是否已建立绩效评价体系，绩效评价体系是否包含建设期与运营期;是否建立与产出绩效相挂钩的付费机制，挂钩比例是否达到规定要求;是否存在提前锁定、固化政府支出等情况。
(7)违法违规举债担保方面。主要监督项目是否存在政府变相举债、违规担保情况;是否存在政府承诺回购社会资本资本金或承诺固定回报、收益补差等情况;是否存在弱化或免除社会资本投资建设运营责任现象;是否存在政府实际兜底风险等情况。
(8)信息公开方面。主要监督项目是否按规定在PPP综合信息平台上公开相关信息并填报到管理库中对应的相关阶段;信息公开的内容是否及时、完整、规范、有效;是否存在长期不更新等情况。
2、苏财金〔2020〕37号文、苏财金〔2022〕18号文新增3个方面
苏财金〔2020〕37号文、苏财金〔2022〕18号文在苏财金〔2019〕53号文PPP项目监督的主要内容基础上，新增对过往年度财政监督发现问题的整改情况要开展“回头看”;对照财金〔2019〕10号文，对项目是否新增政府隐性债务要重点监督;对项目在财政部PPP综合信息平台填报是否规范予以重点关注。
(四)依据与监督报告
财政监督检查中对于存在问题的认定主要通过对项目资料、实际情况与相关政策文件涉及的条款内容一一比对确定。问题认定的过程中将同时制作工作底稿，“一事一单”，详细摘录所检查事项的内容、日期、认定结果、认定依据(详见附件)等。
所有事项检查完成后形成单个项目《监督意见书》，所有项目监督完成后形成整个地区的《财政监督报告》。《财政监督报告》的主要内容包括：本次监督的组织情况;监督发现的主要问题(点面结合，有论据、有依据、有数据);问题产生的原因分析;整改、处理或处罚建议;下一步工作打算等。
(五)问题整改与跟踪落实
对于财政监督中发现存在的问题，需要明确责任归属。除了在《财政监督报告》中加以披露外，涉及到整改或处罚的，有权单位应以书面方式下发处理决定，包括下发整改通知书、行政处理决定、行政处罚决定等。
PPP项目财政监督完成后，各市县(区)财政部门应及时形成监督总报告报送当地党委、政府。对监督发现的问题，各市县(区)财政部门应严格按照法律法规和PPP管理政策制度，明确要求被监督单位在规定时间内进行整改，对被监督单位整改结果及时进行督办催办、跟踪落实，并将整改结果和相关资料存档备查。
财政部门应将PPP项目财政监督发现的问题作为检视以往工作、完善管理制度、优化决策程序、提升监管效能和提高项目质量的重要依据。对新入库项目和已入库暂未发现问题的项目要会同项目实施机构加强风险研判、设定防控条款，防止类似问题再次发生。
三、PPP项目财政监督发现的问题与成因分析
(一)财政监督发现的问题
自苏财金〔2019〕53号文发布以来至今，江苏省PPP项目财政监督工作已经迈进第四个年度。随着实践的不断深入、不断总结，发现了一些PPP项目实施中存在的问题：
1、前期工作手续不齐全，有项目内容、边界已发生变化，但没有及时按照相关规定重新履行立项等程序、办理项目变更备案手续。
2、项目实际进展延后，有项目未按时足额提交履约保函、未及时完成融资交割。
3、有项目财政支出数据未及时根据财政支出预测值的变化、变更调整等情况而相应进行补正、修改、完善。
4、有项目绩效评价体系不完善，未建立合理的与产出绩效挂钩的付费机制，或者付费挂钩绩效的比例较低。
5、项目信息公开不完整、不及时，有项目在PPP综合信息平台上填报的数据完整度与其所处阶段不符，信息填报完整度不够。
6、针对过往年度财政监督发现问题的整改“回头看”，部分项目整改不及时、不到位。
(二)发生问题的成因分析
1、PPP政策文件学习不到位，政策敏感性不够
随着我国PPP项目进入规范发展阶段，包括国家财政部、江苏省财政厅等部门陆续下发了一系列关于PPP规范健康发展的政策文件。在财政监督过程中发现，有些PPP项目相关单位对政策敏感性不够，对于PPP相关政策尤其是新出台的相关政策的学习不够到位，对新形势下PPP规范发展的认识与消化吸收有待提升。
2、社会资本履约意识不足，履约专业性有待提升
PPP有效运行的关键点在于政府与社会资本基于合同契约遵守约定的权利义务。PPP项目财政监督发现，如履约保函提交、项目公司注册资本金等都已在PPP项目系列合同协议中进行了明确约定，但社会资本按时、完全的履约意识不足。同时PPP合同约定事项较多，涉及整个运营过程中，需要相应的专业性在过程中就做好应对管理。在这方面社会资本方项目公司人员配置专业能力不够，常常是事后履约不力时才应对。
3、政府方监管专业性不足，监管协作需加强
当前PPP项目监管的主体较多，涉及的专业领域较多，且存在政府人员变动的普遍情况，导致部分项目政府方监管人员的认知度、专业度不足，不能有效监管、引导PPP项目稳步可持续发展。在监管体系中，有两类相对重要的主体需更充分发挥其职能：一是作为合同相对方的项目实施机构、政府方出资代表应充分发挥其履约监管职责;二是行业主管部门如发改、财政、住建、环保等应充分发挥其行政监管职能。PPP项目涉及范围广、生命周期长，需要现有监管主体建立更加清晰的分工与协作管理体系，发挥对PPP项目更加完善的监管引导。
四、结语
全生命周期规范实施是PPP模式的必然要求，是社会资本参与响应、项目及时中标落地、金融机构融资落实、政企双方严格履约、打造优秀营商环境的关键保障。当前江苏省PPP全面推进高质量发展、可持续发展，实施PPP项目财政监督成为提高PPP项目质量、保障规范可持续发展的最关键举措之一。同时，在实践中发现一些PPP项目推进过程中的挑战，如建设内容调整、总投资变化、建设期延期、融资滞后、绩效考核精细化不足等等。建议在开展多轮PPP项目财政监督的情形下，针对关键问题形成专项解决方案，并执行落实到位。
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