《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引的通知》(财金〔2020〕13号)出台后，如何做好PPP项目绩效管理工作成为各方关注焦点，也关系到15.58万亿入库PPP项目能否做到规范实施、按效付费和实现物有所值。北京明树数据科技有限公司(以下简称”明树数据”)的咨询研究团队结合13号文要求以及实操项目经验，运用5W2H分析法，谈谈对13号文出台后如何做好PPP项目绩效管理工作的理解。
一、什么是PPP项目绩效管理
PPP项目绩效管理，即指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。结合《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(以下简称“财金〔2020〕13号文”)对其定义的理解，如下表所示：
二、为什么要开展PPP项目绩效管理
1、贯彻中央全面实施预算绩效管理的要求
中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发【2018】34号)，将绩效管理覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。而财金〔2020〕13号文的出台，进一步明确了预算绩效管理体系正式延伸至PPP项目领域的要求，也为PPP项目如何开展绩效管理指明了方向。
2、实施绩效管理是监督项目规范运作的必要条件
规范运作一直是PPP模式推广与PPP项目运作的核心，尤其是自《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法的通知》(财金〔2017〕1号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)出台以来，依托综合信息平台对PPP项目运作(公开绩效评价工作方案、绩效目标、年度绩效评价报告以及绩效评价结果的应用等文件)进行监督已经成为各级政府部门实施监管的重要抓手。
3、实施绩效管理是合理付费的重要依据
PPP绩效管理考核会根据评价结果形成详细的绩效评价报告，报告中包含评价结果的分数、项目存在的问题、相关意见等内容，项目实施机构也会根据这份评价报告的评价结果进行付费。项目绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款;未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款。如果没有绩效评价，那么PPP项目很可能成为保底回购、明股实债、等“假PPP”项目，沦为地方政府变相融资的工具。因而，PPP绩效管理考核是政府合理付费的重要依据。
4、实施机构对绩效目标实现程度和项目执行进度实行“双监控”
以往我们的PPP项目合同中仅约定绩效评价，往往缺失绩效监控这一环节，但是根据财金〔2020〕13号文要求，“绩效管理关口前移”，实施机构需要对绩效目标实现程度和项目执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正。绩效监控是对绩效指标体系中具体绩效目标在执行过程中的跟踪管理和定期检查，着重体现为PPP项目的日常监督与管理，是定期对PPP项目绩效目标的实现程度及管理的各相关内容进行监控考量，并对项目状态以及影响项目进展的内外部因素进行及时的、连续的、系统的记录和报告的系列活动过程，是绩效评价的基础性支撑性数据来源。基于绩效评价指标体系中需重点监控的绩效指标，采用抽查资料、抽样调查、现场检查等方式对PPP项目管理的相关内容和绩效目标要求的完成情况实施绩效监控，反馈项目情况和执行偏差，及时督促项目公司纠正偏差、改进绩效。
三、PPP项目绩效管理包含哪些工作内容
明树数据团队结合13号文要求以及PPP项目绩效管理的实操经验认为，PPP项目全生命周期绩效管理工作分布，从实施主体的视角来看，PPP项目绩效管理包含三个层面的工作，即实施机构层面、财政部门层面以及项目公司层面，具体工作内容如下表所述：
(一)实施机构层面
(二)财政部门层面
(三)项目公司层面
四、谁来开展PPP项目绩效管理工作
PPP项目实施机构作为项目绩效评价的责任主体，第一主体，在绩效管理中的职责到底是什么，财政部门、行业主管部门以及项目公司在PPP项目绩效管理中各自的职责是什么?如何正确履行好各方职责以有效推动PPP项目绩效管理工作的高质量发展，显然是绩效管理过程中亟待考虑的问题。明树数据团队结合13号文要求以及PPP项目绩效管理的实操经验，梳理财政部门、行业主管部门、实施机构、项目公司等各方主体在PPP绩效管理工作中的职责，推动各参与主体做好相关准备工作，对于PPP项目绩效管理高效而规范的实施具有重要作用，具体如下表所述：
五、PPP项目绩效管理的对象是谁
财金〔2020〕13号文首次明确将PPP项目作为绩效管理的对象，因项目实施机构及项目公司同时作为PPP项目的履约主体，13号文将项目实施机构、项目公司都作为PPP项目绩效评价对象，对项目实施机构、项目公司“工作表现”管理评价以评分机制处理，体现政府方对项目全过程必要环节和重点工作的监管，13号文一视同仁，将其作为同等主体与项目公司(社会资本)一并纳入绩效评价范围，进行项目实施机构与项目公司(社会资本)的双向考核。
六、PPP项目绩效管理什么时候开展
财金〔2020〕13号文要求，结合PPP项目合同、PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，如简单的单体项目，污水、供水、垃圾处理等项目。分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价，如复杂的单体(轨道交通、高速公路等项目)或者分期建设项目(城市片区开发、园区开发、特色小镇、城市更新、国储林等项目);项目运营期每年度应至少开展一次绩效监控、开展一次绩效评价。
七、PPP项目绩效管理在哪里开展
PPP项目绩效管理一般通过非现场评价和现场评价开展具体工作，具体如下：
1、非现场评价
非现场评价主要由项目公司将绩效评价响应资料文件提交实施机构或实施机构委托的第三方，提交形式为纸质版文件装订成册并盖章，绩效评价主体通过案卷研究以及数据填报的方式对项目公司报送的绩效评价响应文件资料进行全面分类、整理和分析，对照评价指标体系，形成非现场评价结果。
2、现场评价
根据绩效评价工作方案确定的现场评价(抽样)范围，对项目进行实地勘察、访谈、资料核实和分析评价，主要包括：
(1)听取情况介绍。
(2)实地调研。实地调研通常包括访谈和现场勘查。
根据调查的内容范围和主要问题，开展访谈，访谈内容通常为开放式提问，问题应当简明扼要、具体直接。从项目利益相关方中确定访谈对象，包括项目公司、实施机构、财政部门、项目受益者作为访谈邀请对象，确保参与人员能够为绩效评价提供有效信息。注意座谈会参与者对问题答案是否达成共识。如果没有达成共识，需作进一步核实。座谈会结束后应当进行会议记录整理与分析，会议记录可以作为绩效评价报告的附件和工作底稿。
现场勘查是指通过询问、核对、勘查、检查等方法进行调查，获取绩效评价业务需要的基础资料。采集的评价数据和资料经项目公司负责人确认后，形成本项目绩效评价(外业)记录，即专家意见表，每份专家意见应当由专家本人、实施机构负责人、项目公司负责人、第三方评价机构项目经理签字确认。应当对专家意见表进行整理与分析，专家意见表可以作为绩效评价报告的附件和工作底稿。
八、PPP项目绩效管理如何开展
根据财金【2020】13号文要求以及实操绩效项目总结，明树数据团队以运营期首次绩效评价为例，将绩效评价工作如何开展划分为六个阶段，即绩效评价准备阶段、绩效评价实施阶段、绩效评价报告编制阶段，绩效评价报告反馈、争议处理及复核阶段、绩效评价结果应用阶段、归集档案与信息披露阶段，详见工作程序图：
九、为每个PPP项目定制开发一套绩效管理系统
根据现行PPP相关政策及本项目特点，结合财政部门、实施机构、项目公司的要求，明树数据为本项目绩效管理定制开发一套绩效评价管理系统，用于本项目全生命周期绩效管理，包括协助实现实施机构、财政部门及其他相关部门的监管职能，财政部门、实施机构、项目公司及其他关联方的工作协同、信息共享功能，一站式解决项目进度监督、信息云端存档、常规报告生成、绩效结果应用等一系列PPP项目绩效管理功能，并负责根据政策变化、项目变更同步维护和升级本项目管理系统。具体功能包括：
1、规范绩效管理流程：对绩效管理过程及各流程涉及的参与主体实现线上设置并推动实施，提高管理流程规范化、统一化，减少人为性的变化造成的绩效管理过程中不一致、不连贯的情况。
2、搭建多方沟通平台，信息交流同步对称：各相关方主体依据管理流程，在系统中进行审批、整改、申报等操作行为;通过信息系统进行信息交流和数据交换，实现PPP项目全生命周期数据的一致性、信息的内部公开共享性，大大降低各方沟通成本，避免了信息交流补偿或重复沟通、多线交流情形;
3、资料云端留档可追溯：系统自动存储项目绩效管理过程中的全部数据及文档资料，通过检索查找功能等可快速定位目标资料，并追溯该文件的历史记录信息，最大程度降低资料丢失、繁复不易整理的风险，也解决了由于各方人员更迭带来的信息遗失风险;
4、数据沉淀，可视化统计分析辅助项目优化：对单项目全过程数据及多项目间数据进行统计，通过多种统计图表样式进行数据可视化展示，直观反映数据趋势并及时发现潜在问题，积极采取相应应对或优化措施，辅助并优化项目决策;
5、监控财政支付风险：线上记录绩效评价过程保障评价的公正公开性，基于绩效评价结果和合同约定的支付方式计算绩效支付值，并与绩效支付计划值、财政支付实际值形成对比，及时监控财政支付进度;
6、常规报告自动生成：PPP项目绩效管理过程，自绩效评价工作方案制定起至绩效评价结果确认的过程中需形成多个通知报告、管理报告，系统将根据政策管理要求及绩效评价过程数据自动形成相关常规报告，简化工作内容，提高工作效率。
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