自2014年推广和应用PPP模式以来，预算管理和绩效管理是贯穿PPP模式全生命周期的核心和重点内容。日前，财政部PPP中心风险绩效部赴贵州调研PPP项目绩效管理情况，了解PPP项目绩效管理在具体实践领域中存在的问题，为下一步制定相关政策提供参考。
PPP绩效管理是财政预算绩效管理的重要组成部分，在落实全面深化财政预算管理、促进公共服务提质增效、强化项目全生命周期管理等方面具有重要意义。PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动，有助于让PPP项目更好地实现物有所值、按效付费，提高经济和社会效益。
进一步完善PPP绩效管理制度体系
2020年3月，财政部印发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(以下简称《指引》)，明确PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据，政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付。2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(以下简称《意见》)，紧扣财政改革和预算管理的根本命题，提出要进一步完善预算管理制度，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。
2020年以来，财政部PPP中心全面系统推进PPP项目全生命周期绩效管理工作，服务PPP改革规范可持续高质量发展。为贯彻落实《意见》提出的进一步加强对政府和社会资本合作等项目的全过程绩效管理，压实PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告等现行管理制度安排中的“绩效”内核，夯实PPP项目绩效管理的政策支撑，为PPP项目绩效管理注入新动能的要求，财政部PPP中心提出，进一步完善PPP绩效管理制度体系。
一是配合发布《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》。将绩效管理嵌入PPP项目准备阶段实施方案编制、采购阶段合同签署、执行阶段运营管理等全生命周期，明确将项目绩效评价结果作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据，切实提高预算资金使用效率。
二是引导建立分行业标准化规范化的绩效指标体系。细化量化项目产出，为强化绩效运行监控、全面客观公正开展绩效评价等提供依据。目前，河北、山东、四川、贵州等4省在污水、高速公路等10个行业完成绩效工作试点，细化行业绩效评价指标，精准对接按效付费机制，量化物有所值目标，形成良好示范效应。2021年，19个省区市计划开展14个一级行业、36个二级行业绩效指标体系建设，涵盖“两新一重”、乡村振兴、生态环保、文化、养老等重点领域。
三是编制PPP绩效管理操作细则。组织政策、学术、行业、法律、咨询等领域专家研讨交流，征集筛选典型案例，总结绩效管理全过程实操经验，指导地方规范开展绩效管理工作，真正做到财政的每一分钱花到实处。
加强PPP项目绩效管理
上海市建纬律师事务所副主任、高级合伙人曹珊认为，PPP项目所涉及的领域与民生保障密切相关，付费模式大部分也以可行性缺口补贴为主。在这样的背景下，地方财政部门确保PPP项目实践符合现行财政预算管理的要求就显得十分重要。针对如何加强PPP项目绩效管理，曹珊提出了以下几点建议：
一是做好PPP项目财政承受能力(以下简称“财承”)论证工作。财承能力一直是我国PPP项目开展的重要先决条件之一，也是防范PPP项目系统性财政风险的重要抓手之一。地方财政部门要科学评估项目实施对当前及未来年度的财政支出影响，并重视财承报告的作用，真正将其作为实施过程中编制项目财政支出预算的重要依据和参考。
二是做好PPP项目财政预算支出的预算管理。地方财政部门在开展PPP项目实践中，需要落实好项目财政支出的预算管理。这就要求地方财政部门在安排PPP项目财政支出时，要履行严格的预算编制措施，以财承报告为基准，严控随意追加预算的行为，真正做到“无预算，无支出”，提高项目财政预算支出管理的规范性、科学性和合理性。
三是做好PPP项目财政预算支出的风险管控。《意见》明确要求，“将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。有关部门负责安排的建设项目，要按规定纳入部门项目库并纳入预算项目库。”据此，地方财政部门在开展PPP项目实践时，应将政府负有财政支付或补贴义务的PPP项目同步纳入到预算项目库中，作为后期安排财政预算支出的重要依据。
四是做好PPP项目财政预算支出的绩效考核。《意见》强调项目的全生命周期管理，要求推进预算和绩效管理一体化。这些要求具体落实到PPP项目实践中，就是要做好项目财政预算支出的绩效考核。地方财政部门在PPP项目实践过程中应当严格按照《指引》的要求，确保项目财政预算支出的科学性和合理性，提高预算支出的效率和水平，避免无效支出的发生。
北京中泽融信管理咨询有限公司总经理赵仕坤建议，地方财政部门应进一步规范预算支出管理，合理安排预算支出规模。当前部分项目存在实施方案预测的支出责任不准确、使用者付费收入难以实现、政府实际支出责任高于预算的情况。在论证是否采用PPP模式时，要做好地方财政承受能力评估，进一步要求PPP项目政府支出责任预测的准确性。对于财政承受能力空间有限的，应审慎开展政府付费压力较大的PPP项目，以避免未来无法安排财政预算。
同时，严格预算编制管理，严控中长期财政风险。地方财政部门要依法依规将PPP项目财政支出责任全面纳入预算管理，充分发挥预算的约束和统筹作用，加强财政支出责任全生命周期动态管理，做好从项目立项到执行、移交阶段的全过程把控，积极借助第三方咨询机构及专家的力量，确保PPP项目实施过程中的每个节点都严格依法依规进行，放弃“打擦边球”的侥幸心理，不越雷池、不触红线。
做好PPP项目全面信息公开
为全面推进预算绩效管理，健全绩效信息公开机制，强化预算部门和单位绩效意识，提升财政透明度，需要加大信息公开的力度。地方财政部门在开展PPP项目财政预算支出的过程中，也应同步做好相关的信息公开工作，如，在PPP项目运营期内，每年公开项目的绩效考核结果及对应的支付水平，让全社会对PPP项目的财政预算支出进行监督。
山东恒泰智晟项目管理咨询有限公司总经理王明波认为，应加大绩效信息公开力度，从而进一步加强绩效评价结果应用。地方财政部门应重视评价结果的应用，推动绩效目标、绩效评价结果充分向社会公开，接受社会监督和同行监督，倒逼PPP项目的规范运作，提高项目产出，保障绩效目标的实现。
“目前有些地方PPP项目的绩效评价结果已经在全国PPP综合信息平台予以公开，但公开信息的媒介有限。”他说，有些地方PPP项目已经进入运营阶段并开始付费，却仍未进行建设期和运营期绩效评价。有的PPP项目绩效评价结果并未真正与运营补贴挂钩，未实现真正的按效付费。实践是检验真理的唯一标准，通过后期客观的绩效评价，前期入库PPP项目的一些不足和缺陷在运营阶段就会逐步暴露出来。
王明波举例说，有的PPP项目为了达到使用者付费的目的，在方案设计阶段赋予社会资本方的运营内容只是房产租赁或场地租赁，而社会资本方相对于政府方自己出租房产和场地未必更具竞争优势;有的PPP项目为了实现一定比例的使用者付费，人为捆绑了一些不相干的收费子项。而根据运营阶段的绩效评价结果，可以客观地判断该PPP项目是否真正物有所值。
加强风险防控，推动提质增效
认真落实全生命周期绩效管理，一直是近年来地方政府指导PPP市场的工作重点。山西省公共服务与社会资本合作促进会理事长常锦全表示，山西省财政厅于2019年发布《关于开展政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期绩效管理的通知》，山西省PPP促进会组织编制《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效评价操作手册》，为全省各有关单位开展PPP绩效管理提供了指导。
针对下一步如何加强风险防控，推动提质增效，常锦全提出了以下三点建议：
一是转变思路。由单一的、时点性的绩效评价工作转变为全流程绩效管理，政府部门应当充分发挥协同作用，可通过组建PPP领导小组、工作办公室的方式，由相关行业主管部门、财政部门、发改部门、规划部门、审计部门等单位联合开展项目的绩效评价指标体系编制、绩效评价方案编制、绩效监控、绩效评价和结果应用等绩效管理全流程各项工作。
二是做好监管。要充分依托全国PPP综合信息平台并逐步搭建地方性绩效管理监管平台，通过开展平台化建设、云管理等方式建立及时有效的、多方位的监管机制。同时，要通过制定地方性PPP绩效管理办法，在合同中明确监管范围等方式明确政府监管边界，做到监管不越位，营造良好营商环境，激发社会资本投资、运营的热情和积极性。
三是诚信履约。PPP项目顺利实施的一个基本前提就是平等合作。政府作为PPP合同一方，应当带头做到诚信履约，一方面按照合同要求，履行政府方职责，做好征地、办证等各项工作，为项目规范顺利实施提供保障;另一方面，要依法将PPP项目预算列入当地一般公共预算，凡是依法合规、社会资本按合同约定达到绩效评价标准的，实施机构一定要按合同约定付费，确保项目公司可持续运营。
BHI客服1
