上篇
2019年3月7日，刘昆部长在记者会谈到“鼓励合法合规的PPP”，〔2019〕10号文(本文简称《意见》)的发布似是对“合法合规PPP”的解读。《意见》强调“要牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求、规范推进PPP项目实施、加强项目规范管理、营造规范发展的良好环境、各级财政部门协同配合抓好落实。”《意见》是PPP相关法规出台前对PPP既往规范的总体梳理，也是对过去五年PPP项目实践经验的系统总结，这与国家高质量发展PPP的导向一致。
随着PPP项目边界条件的日趋清晰，《意见》要求各级财政要把规范运作放在首位，营造规范发展的良好环境，鼓励民企和外资参与、引导保险资金、中国PPP基金加大股权投资力度、聚焦重点领域。但《意见》中也有未明确、存在理解误区的部分，比如现有会计准则下对社会资本自有资金的理解、明股实债的认定等。本文拟结合2014年113号文以来的PPP相关政策及笔者自身的实务经历，就对《意见》主要内容的理解，和各位专家一起探讨。
01
《意见》出台的背景
截至2018年12月31日，财政部项目库(包含项目管理库和项目储备清单)在库项目总计12553项，总规模17.55万亿。(其中，管理库在库项目8556项，规模12.90万亿)自92号文发布之日至2018年12月31日，财政部PPP综合信息平台项目管理库减少项目共计2137项，储备清单减少项目共计4217项。2018年全年落地项目累计4691个、投资额7.2万亿元，落地率仅为54.2%;开工项目累计2237个、投资额3.2万亿元，开工率仅为47.7%。
2018年12月18日至21日于北京举行的中央经济工作会议提到，“2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会关键之年，做好经济工作至关重要。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，……坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，加快建设现代化经济体系，继续打好三大攻坚战，着力激发微观主体活力，创新和完善宏观调控，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作，保持经济运行在合理区间，进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，提振市场信心，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。”
12月27日至28日，全国财政工作会议根据中央经济会议精神，要求“强化政策支持和资金保障，加强地方政府债务风险防控，加强地方政府债务管理，较大幅度增加地方政府专项债券规模，积极防范化解地方政府债务风险，促进经济持续健康发展和社会大局稳定。”
《意见》响应中央经济工作会议及全国财政工作会议精神，适时出台，在整个PPP市场不容乐观的情况下，犹如茫茫黑夜中的一盏明灯。
02
《意见》对规范的PPP项目的要求
《意见》指出，规范的PPP项目应当符合下列条件：
条件1.属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序;
【解读1】
(1)PPP项目应属于公共服务领域，已成为广泛共识：
①76号文规定，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”
②发改2724号文规定，“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”
③国办21号文规定，“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。”
④57号文规定，“地方各级财政部门要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，筛选征集适宜采用PPP模式的项目，加快建立项目库。”
⑤结合本《意见》第四条营造规范发展的良好环境(三)聚焦重点领域，未提及实操中核心运营资源受限的“交通”、“教育”、“医疗”。
(2)合作期限原则上在10年以上：
57号文规定，“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设-移交(BT)方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。”
47号文明示 “申报示范项目要求具备的基本条件”： “合作期限原则上不低于10年”。
(3)按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序：
92号文规定，“应清退的项目……未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的(2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外);虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。”
此次《意见》明确，未经法定程序选择社会资本方的、未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的项目应在限期内进行整改;无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。
条件2.社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险;
【解读2】
财金〔2014〕113号文规定“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。”
54号文规定，“杜绝违法违规现象。……不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。”
此次《意见》明确要求，通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的项目，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。
实务中，有关风险分配的争论从未停息，一些项目仅原则设置风险分配原则、生搬硬套113号文、54号文等，缺乏对项目情况的实际考虑，使某一方不合理或过度承担一些风险，为项目后续落地及长期稳定运营带来了风险隐患。如某地合作期限为15年的特色小镇PPP项目，项目内容包括：会展厅、科研楼、会务接待用房等，约定稳定运营5年后，将会务接待用房改造为五星级酒店，政府前期已做好设计，但对会务接待用房的设计不利于改造成五星级酒店，而在财务测算中，对改造成本考虑不周，却对改造后的收益测算较高，使得社会资本中标后，无法实现既定收益率，苦不堪言，正在启动再谈判程序。
基于此，我们建议实务中需要根据项目行业、特点等，以 “风险分配优化、风险收益对等和风险可控”为原则，根据不同的PPP项目设置风险分配体系，切忌复制粘贴、生搬硬套。
条件3.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任;
【解读3】
①92号文规定，“未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”
②57号文规定，“对采用建设-移交(BT)方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。”
③发改2724号文规定，“项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。”
④财政部对92号文解读说明， “为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行，《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措： 一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。 二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。 三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。”
此次《意见》明确要求，建立“完全”与项目产出绩效相挂钩的付费机制，社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的项目应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。
此条也是本《意见》最有争议的一条，争议基本集中在“完全”“一刀切”的付费机制上，担心主要体现在两个方面：①退库、整改;②影响项目融资。建议对新项目设立更为科学的绩效考核机制，实现项目的可操作性和对金融机构的吸引力双重目的;对既有项目，给予一定的宽限期“自查”修改方案及通过再谈判修订PPP合同等，以免影响项目正常建设、融资等，造成停工、窝工损失等。
条件4.项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金;
【解读4】
①国发51号文规定，“城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。”此外，要求“金融机构在提供信贷支持和服务时，要坚持独立审贷，切实防范金融风险。要根据借款主体和项目实际情况，按照国家规定的资本金制度要求，对资本金的真实性、投资收益 和贷款风险进行全面审查和评估，坚持风险可控、商业可持续原则，自助决定是否发放贷款以及具体的贷款数量和比例。”
②92号文规定，“不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的;采用建设-移交(BT)方式实施的;采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的;未按合同约定落实项目债权融资的;违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。”
③财政部对92号文解读说明，“针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难，以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资，推高项目杠杆率，降低项目公司风险抵御能力的问题，《通知》在加强项目融资管理方面采取了以下举措： 一是要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务，防止项目因融资不能及时足额到位而搁置甚至失败。 二是要求政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。 三是要求社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象，确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任。”
此次《意见》明确要求，以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的项目应在限期内进行整改，无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。
《意见》对资本金的规定，与92号文及财政部对92号文解读的口径基本一致，针对实务中政府方出资人代表要求中标社会资本垫付资本金等乱象，这里以“财政部对92号文解读”提示： “政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象”。
条件5.政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位;
【解读5】
合同主体部分，未对社会资本进行约定;根据此前的相关文件，对社会资本及政府方签约主体均有限制：
①113号文(已失效)规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”
②91号文规定，“有下列情形之一，不再列为备选项目：(一)国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的;(二)未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。”
③财金〔2018〕54号“严格审查签约主体，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同” 。
④对于社会资本方的要求，《意见》此次在第三部分予以明确，本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。
条件6.按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
【解读6】信息披露要求
①2016年，32号文规定，“七、加强PPP项目信息公开/要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接，推动市场信息对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。”
②2017年，1号文规定，“第五条 项目识别阶段应当公开的PPP项目信息包括：(一)项目实施方案概要，(二)经财政部门和行业主管部门审核通过的物有所值评价报告;物有所值评价通过与否的结论;(三)经财政部门审核通过的财政承受能力论证报告;财政承受能力论证的测算依据、主要因素和指标等;财政承受能力论证通过与否的结论;(四)其他基础资料。”
“第六条 项目准备阶段应当公开的PPP项目信息包括：(一)政府方授权文件;(二)项目实施方案(含同级人民政府对实施方案的批复文件);(三)物有所值评价报告(如有);(四)财政承受能力论证报告(如有)。”
“第七条 项目采购阶段的信息公开应遵照政府采购等相关规定执行，应当公开的PPP项目信息包括： (一)项目资格预审公告;(二)项目采购文件;(三)补遗文件(如有);(四)资格预审评审及响应文件评审结论性意见;(五)资格预审专家、评审专家名单、确认谈判工作组成员名单;(六)预中标、成交结果公告;(七)中标、成交结果公告及中标通知书;(八)项目采购阶段更新、调整的政府方授权文件(如有);(九)同级人民政府同意签署PPP项目合同的批复文件，以及已签署的PPP项目合同。
“第八条 项目执行阶段应当公开的PPP项目信息包括：(一)项目公司(如有)设立登记、股东认缴资本金及资本金实缴到位情况、增减资情况(如有)、项目公司资质情况(如有);(二)项目融资机构名称、项目融资金额、融资结构及融资交割情况;(三)项目施工许可证、建设进度、质量及造价等与PPP项目合同有关约定的对照审查情况;(四)社会资本或项目公司的运营情况(特别是出现重大经营或财务风险，可能严重影响到社会资本或项目公司正常运营的情况)及运营绩效达标情况;(五)项目公司绩效监测报告、中期评估报告、项目重大变更或终止情况、项目定价及历次调价情况;(六)项目公司财务报告，包括项目收费情况，项目获得的政府补贴情况，项目公司资产负债情况等内容;(七)项目公司成本监审、PPP项目合同的变更或补充协议签订情况;(八)重大违约及履约担保的提取情况，对公众投诉的处理情况等;(九)本级政府或其职能部门作出的对项目可能产生重大影响的规定、决定等;(十)项目或项目直接相关方(主要是PPP项目合同的签约各方)重大纠纷、诉讼或仲裁事项，但根据相关司法程序要求不得公开的除外;(十一)本级PPP项目目录、本级PPP项目示范试点库及项目变化情况、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。”
“第九条 项目移交阶段应当公开的PPP项目信息包括：(一)移交工作组的组成、移交程序、移交标准等移交方案;(二)移交资产或设施或权益清单、移交资产或权益评估报告(如适用)、性能测试方案，以及移交项目资产或设施上各类担保或权益限制的解除情况;(三)项目设施移交标准达标检测结果;(四)项目后评价报告(含对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价)，以及项目后续运作方式。”
③92号文规定，“未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的;未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。”
④此次意见明确要求，未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的项目，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。
需要指出的是，结合后文可以看出，入库并不意味着PPP项目不会被退库或整改，项目库实行动态管理，是否能够一直在项目库里，依赖于项目合作期限内全生命周期的规范运作，在此提示：已落地实施的项目，加强项目全生命周期规范管理，防止不规范操作导致中途出库、整改的风险隐患。
注：本文引用相关文件一览
i. 财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)，本文简称76号文
ii. 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)，本文简称113号文(已失效)
iii. 国家发改委《关于开展政府政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)，本文简称发改2724号文
iv. 财政部 发展改革委 人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)，本文简称国办42号文
v. 财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)，本文简称57号文
vi. 国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发财金〔2015〕51号)，本文简称国发51号文
vii. 财政部《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(财金〔2016〕32号)，本文简称32号文
viii. 《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函〔2016〕47号)，本文简称47号文
ix. 《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号)，本文简称91号文
x. 财政部关于印发《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知财金(〔2017〕1号)，本文简称1号文
xi. 财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)，本文简称92号文
xii. 湖南省财政厅发布的《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》(湘财债管〔2018〕7号)，本文简称湘财7号文
xiii. 财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)，本文简称54号文
下篇
01
《意见》指出，新上政府付费项目应符合四大审慎要求
要求1：财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外;
【解读1】
(1)财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。
①关于政府支出责任，
21号文规定，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”
57号文规定，“示范项目所在地财政部门要认真做好示范项目物有所值定性分析和财政承受能力论证，有效控制政府支付责任，合理确定财政补助金额，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”此次《意见》明确要求“确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。”
②根据财政部《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》，经对财政部PPP项目库6400个、总投资约10万亿元的入库项目2018年1月末财承报告数据进行分析，2015-2045年间，需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元。其中，已落地项目2921个、总投资4.9万亿元，涉及支出责任4.7万亿元，占支出责任总额的47.5%，年均支出1581亿元。
从地区分布看，中西部地区支出压力较大。2015-2045年间，支出责任总额前五位的分别为湖南8047亿元、河南7086亿元、四川6906亿元、内蒙古6241亿元和云南5896亿元，年均支出分别为260亿元、229亿元、222亿元、201亿元和190亿元，分别占2017年本省一般公共预算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。
从时间分布看，各年度支出呈先增后减趋势。现有项目存量2024年支出责任总额将达到峰值，为5891亿元，其后逐年下降。2017年支出责任总额为2101亿元，约占当年地方一般公共预算支出(17.3万亿元)的1.2%。
③鉴于不同项目财承报告所预测的当地一般公共预算支出增长率存在差异，为增强数据可比性，我们分别选取当地全部PPP项目预测增长率中的最小值、平均值和最大值，对各地全部PPP项目年度支出责任占当年一般公共预算支出的比例(以下简称支出占比)进行了修正，对应保守、一般、乐观三种情景。
从地区分布看，在保守、一般、乐观三种情景下，6400个项目涉及的1920个地区(含省、市、县三级)中，有七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间。三种情景下，年度最大支出占比超过10%限额的市县，分别为253个、152个和104个，主要分布在四川、湖南、河南、内蒙、贵州等地。其中，2018年当年支出占比超限额的市县，分别为70个、36个和23个。
从时间分布看，在保守情景下，2020年超限额地区数量最多，为186个;在一般和乐观情景下，2019年超限额地区数量最多，均为66个。
④根据2018年11月22日，财政部PPP中心主任焦小平在第四届PPP融资论坛上的主旨发言，“在全国2,461个已实施PPP项目的地区，仅6个地区的财政支出责任占比超过10%红线。在2018-2047年间，各省区市已录入管理库项目的最高年度财政支出责任占比不超过5.1%，PPP整体风险控制在安全区间内。”
⑤92号文提出“审慎开展政府付费类项目”，《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》中提出“原则上不再开展完全政府付费项目”。
综上所述，开展政府和社会资本合作(PPP)项目财政承受能力论证(以下简称财承)是保障项目合同履行、防控中长期财政风险的关键。总体看，财承10%的限额有力控制了各地PPP项目的数量、规模，但部分市县支出责任已超出限额，须引起警惕。此次对政府付费项目财政支出责任的硬性要求，是控制政府支出责任，防范和化解政府隐性债务的有力措施。
(2)按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。
①根据455号文，“(三)总体目标。政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。”“(八)优化财政政策。大力支持污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作，未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。各级地方财政要积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型，以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，也可从财政资金中安排前期费用奖励予以支持，逐步减少资本金投入和投资补助。加大对各类财政资金的整合力度，涉农资金整合中充分统筹农村污水、垃圾处理相关支持资金，扩大规模经济和范围经济效应，形成资金政策合力，优先支持民营资本参与的项目。
②根据行业特点，当前污水的直接排放者按照相关规定缴纳污水处理费，根据151号文第四条，“污水处理费属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方政府性基金预算管理，实行专款专用”，该部分污水处理费纳入政府预算体系，不宜作为项目公司的经营收入。
③根据《中华人民共和国预算法》(2014年修订版)，已经明确税收和非税收入的使用差别，税收用于一般公共预算，而非税收入纳入基金预算管理。根据国发45号文，政府预算体系分为：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，他们是完整、独立的。
④本《意见》为污水、垃圾处理项目正名，即形式上是政府付费项目，但实质上属于使用者付费项目，只是因为财税法的相关管理规范，现金流入必须纳入地方政府性基金预算管理，现金流出则应当列为一般公共预算支出。
要求2：采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方;
【解读2】
①《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”
《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条规定：“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”
76号文规定：“地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”
因此，依照现行法律法规，PPP项目中政府付费项目和可行性缺口补助项目(使用者付费加一定政府补贴的项目)属于政府采购，依照现行采购政策，PPP项目中使用者付费项目也属于广义的政府采购。
②《中华人民共和国政府采购法》第二十六条规定，“政府采购采用以下方式：(一)公开招标;(二)邀请招标;(三)竞争性谈判;(四)单一来源采购;(五)询价;(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”
251号文第四条规定，“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。”
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》对政府采购的具体操作进行了规范。
214号文对竞争性磋商这一新型竞争性采购方式进行了系统规定，并在第三条明确，“符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：(一)政府购买服务项目;(二)技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的;(三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;(四)市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目;(五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”
③此次《意见》明确的要求，是对单一来源采购、询价等方式的禁止。结合215号文，政府付费类PPP项目只能通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商采购社会资本方。
要求3：严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。
【解读3】
(1)关于严控项目投资、建设、运营成本
①交规178号文第七条规定，“工程可行性研究阶段投资估算与初步设计概算之差，应控制在投资估算的10%以内。”因此，经批准的投资估算对项目可行性研究以后过程的投资控制实际上发挥着“封顶”作用。
发改投482号文第二条规定，“国家发展改革委核定概算且安排部分投资的，原则上超支不补，如超概算，由项目主管部门自行核定调整并处理。”第三条规定，“除项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素外，经核定的概算不得突破。”第十三条规定，“项目初步设计及概算批复核定后，应当严格执行，不得擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案。确需调整将会突破投资概算的，必须事前向国家发展改革委正式申报，未经批准的，不得擅自调整实施。“
②92号文发布后，全国开展了PPP项目集中清理工作，退库项目中有部分项目因可研和审批缺失、项目内容和规模不符、概算严重超估算等原因需要重新编制可研而申请或被退库。实践发现,政府和社会资本方在前期费用测算支出、融资成本核算、工程建安费预决算、运营维保费测算、工程量计量、工程单价及总价计算、工程施工工艺选用、工程材料选用、工程设备采购、项目公司成本控制及经营管理等方面,均存在一定的矛盾,时间涵盖PPP项目全生命周期。如果政府方不加强建设成本控制, PPP项目政府方的成本将大幅度上扬,甚至造成国有资金损失。
综上，可研概算及初设概算对控制项目建设投资具有重要意义。严格控制项目投资、建设成本，就是要求更好地落实可研及概算的编制、报批及执行，对于政府付费类项目更是如此;另外，加强《PPP项目合同》质量，建议根据情况配合后期的《施工总承包合同》设置投资控制、价格调整等。
(2)关于加强跟踪审计
①《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求，“加大改革创新力度，完善审计制度，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。”
②《关于实行审计全覆盖的实施意见》第二条规定，“审计机关要依法对政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金，以及相关经济活动进行审计。主要检查公共资金筹集、管理、分配、使用过程中遵守国家法律法规情况，贯彻执行国家重大政策措施和宏观调控部署情况，公共资金管理使用的真实性、合法性、效益性以及公共资金沉淀等情况，公共资金投入与项目进展、事业发展等情况，公共资金管理、使用部门和单位的财政财务收支、预算执行和决算情况，以及职责履行情况，以促进公共资金安全高效使用。根据公共资金的重要性、规模和管理分配权限等因素，确定重点审计对象。坚持以公共资金运行和重大政策落实情况为主线，将预算执行审计与决算草案审计、专项资金审计、重大投资项目跟踪审计等相结合，对涉及的重点部门和单位进行重点监督，加大对资金管理分配使用关键环节的审计力度。”
对政府付费类PPP项目加强审计是实行审计全覆盖应有之义，是完善审计制度的内在要求。
在此提示：鉴于 PPP项目中审计不属于《审计法》《审计法实施条例》规定的行政审计，因此注意《PPP项目合同》《施工总承包合同》有关约定审计执行的问题，以免在后期的诉讼纠纷中承担“审计久拖不决”的法律风险。
要求4：对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
【解读4】
① 113号文等相关文件，PPP项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。其中使用者付费(User Charge)，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。可行性缺口补助(Viability Gap Funding)，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。政府付费(Government Payment)，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费(Availability Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)。
②李开孟博士于2017年9月23日中国PPP投资论坛指出，应停止以“可行性缺口补贴”的名义增加PPP项目的财政支出。目前很多基础设施项目，采用PPP模式的财政资金支出不仅没有减少，反而实际上明显增加。PPP项目的基本回报模式是使用者付费和政府付费，分别对应特许经营和政府购买服务两种PPP基本类型。
对于既有使用者付费又有政府付费的PPP项目，不应再继续以“可行性缺口补助”的名义为了保证社会资本方未来能够取得合理回报，通过倒算所谓的“可行性缺口补贴”对项目进行无节制的补助，使得一些原来从可行性研究的角度根本不可行的项目，都要通过加大财政补贴力度等方式使其具有可行性，客观上形成财政资金对社会资本的投资回报进行兜底。
要通过竞争程序尽可能采用能够降低财政补贴的PPP项目实施方案，要鼓励社会资本方主要通过挖掘其他商业机会和回报渠道，确保自身投资能够回收，而不是将主要精力集中于以“可行性缺口补助”的错误导向来无节制地套取财政资金方面。
③此次对可行性缺口补助类项目使用者付费比例的明确，是对政府付费类项目规范对象的限制，是对前三个要求的补充，即政府付费类项目及使用者付费比例低于10%的可行性缺口补助类项目均需满足财政支出责任小于5%、采用竞争性采购方式、加强成本控制和跟踪设计的三大要求。
02
《意见》指出，应强化财政支出责任监管
财政支出管理内容：确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
【解读】
①国办发70号文提到“各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用。结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%”。
②国发35号文要求“加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。暂时保留在政府性基金预算管理的资金，与一般公共预算投向类似的，应调入一般公共预算统筹使用，或制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应补充预算稳定调节基金统筹使用。”
③显然，本《意见》改变了上述两文件对PPP项目使用政府性基金的规定，《意见》对新签约项目财承的编制将造成较大影响，结束了各地对“放宽PPP项目使用政府性基金预算、国有资本经营预算的预期”。
03
《意见》指出，应加强项目规范管理
《意见》强调，各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：
禁止1：【回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益问题】存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
【解读1】
54号文规定，“政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保”。国资发192号文要求央企“在PPP项目股权合作中，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等;项目债务融资需要增信的,原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保,确需股东担保的应由各方股东接照出资比例共同担保”。
综上所述，10号文后，对融资担保问题将回归初心，即：以项目本身进行融资。笔者认为，此条其实对项目筛选、咨询机构、一案两评提出了较高要求，有利于引导PPP项目走向规范、精细化阶段。
禁止2：【本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股问题】本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
解读见上篇中“解读4”“解读5”。
禁止3：【未经法定程序选择社会资本方的】未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。
解读见上篇”解读1””解读2”。
禁止4：以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。
解读见上篇中“解读4”。
禁止5：未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
解读见上篇中“解读6。
注：本文引用相关文件一览
i. 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)，本文简称21号文
ii.财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)，本文简称57号文
iii. 《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》，链接：
http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201805/t20180504_2885865.html，最后访问时间：2019年3月11日。
iv. 《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)，本文简称455号文
v. 《污水处理费征收使用管理办法》(财税〔2014〕151号)，本文简称151号文
vi. 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)，本文简称国发45号文
vii. 财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号) ，本文简称76号文
viii. 财政部《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》(财库〔2014〕215号)，本文简称215号文
ix. 财政部《关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知》(财库〔2014〕214号)，本文简称214号文
x. 交通运输部颁发的《公路建设项目可行性究报告编制办法》(交规划发〔2010〕178号)，本文简称交规178号文
xi. 《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》(发改投资〔2015〕482号)，本文简称发改投482号文
xii. 财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)，本文简称92号文
xiii.《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)(已失效)，本文简称113号文
xiv. 《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发〔2014〕70号)，本文简称国办发70号文
xv. 《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2015〕35号)，本文简称国发35号文
xvi. 财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)，本文简称54号文
xvii. 国务院国有资产监督管理委员会印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2018〕192号)，本文简称国资发192号文
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