政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式越来越受到各级政府高度重视，被用作打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的“双引擎”。但由于PPP模式架构比较复杂、PPP项目周期较长，因而不可预见因素较多，政府与社会资本的PPP合同也是长期和复杂的，这均对政府的综合能力素质提出了高要求。
尤其是，政府部门需要考虑，如何优化项目设计方案，并在与社会资本的谈判磋商中拥有较为对等的地位。
事实上，由于政府很难拥有项目实施所需的全部技能，如行业、财务、法律、金融、环境等多个方面，故而在PPP项目的准备、采购和管理过程中，专业的中介咨询机构可以创造额外价值。
随着经济、社会的快速发展和社会分工的不断细化，中介机构在政府、企业和个人之间所起的桥梁纽带作用日益明显，一些机构在不同专业领域形成自身核心竞争力，从既往经验中总结出符合市场规律和切实可行的运作实施程序，这完全可能帮助政府在PPP项目设计中优化方案设计，并提高政府在与社会资本谈判磋商中的专业能力
财政部也在多个文件中提出，要积极引进专业中介提供技术服务，以完善项目设计、优化项目方案。在《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)中提出要“积极发挥第三方专业机构作用”，《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57 号)中提出，要“通过政府采购平台选择一批能力较强的专业中介机构，为示范项目实施提供技术支持”，在《国务院办公厅转发 财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)中更是明确，“咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务，促进项目增效升级。
而现实情况是，由于我国目前PPP模式还处于起步阶段，各级政府和各类社会资本对PPP的理解还不完全一致，且PPP项目井喷也导致了对相关咨询服务需求激增，这些使得目前国内市场PPP项目的咨询服务质量良莠不齐，甚至出现了咨询机构设计出的部分“伪PPP项目”。
为提高中介咨询机构的服务质量，敦促其优化PPP项目的设计方案，以充分发挥PPP的体制和机制优势，笔者认为应从以下六方面着手：
首先也是最重要的，是政府本身要对PPP模式有正确认识。PPP模式对于化解政府债务压力、缓解地方政府的投融资缺口诚然有积极影响，但更重要的是，PPP 是促进转变政府职能、激发经济活力和创造力、提高资金使用效益、发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要举措，国办发〔2015〕42号更是强调了PPP 在推进打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的“双引擎”上的重要作用。
政府要充分认识到PPP的积极意义，避免单纯为了解决资金压力而引进PPP，在源头上把握PPP咨询服务的总体目标，进而要求中介机构提供全面综合的PPP 设计方案，并充分调动社会资本的主观能动性，发挥相对竞争优势以有效分配风险，实现PPP的“物有所值”。基于此，在项目前期开发设计中，应让中介机构充分参与政府主管部门的规划、交易开发、管理和决策流程，使其在宏观层面更好地把握项目，确保PPP项目方案科学合理。
其次，政府应不断提高自身专业素质。中介咨询机构专业能力再强，也只是作为政府的PPP项目顾问，无论在项目前期的咨询机构采购、项目设计方案质量把关、与社会资本磋商谈判、合同签署方面，还是项目执行中的行政监管、绩效评价，以及项目执行后期的移交等过程中，均需要政府独立发挥作用，因此就要求相关行业主管部门不断提高自身职业素质，总体掌控咨询机构的服务质量，在谈判磋商过程中与社会资本处于相对较平等的地位。
第三，应着重加强咨询服务的质量考核。对咨询机构完成的每一个项目进行质量评价考核，一方面是对PPP项目前期的技术力量投入、技术准备和现场踏勘、评审会议、技术管理与复核、成果文件编制质量、工作能效等方面进行考评;另一方面，结合项目全生命周期中的绩效评价，对咨询机构提供的项目方案进行跟踪评估，如因方案设计明显不合理而导致政府财政补贴、风险支出增加等情况的，应及时将咨询机构和相关情况予以公布，并逐步形成全国的咨询机构“黑名单”。特别是对通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将不符合要求的项目包装成PPP的咨询机构，更应严格限制其市场准入。
第四，政府应确保咨询服务采购的公平有效。一方面要公平，选择咨询机构的过程应充分公正平等，确保有实力的咨询机构能充分参与竞争，机会均等、待遇平等;另一方面要争取采购到有效的咨询服务，政府应充分认识到优质的中介咨询服务对优化项目设计的积极意义，可根据项目规模和负责程度，合理安排项目开发咨询费用，即使咨询费用可能较高，但对于长达二三十年的PPP项目而言，合理有效的前期设计，可以令全生命周期成本降低，将有效弥补该笔费用。采购过程中尤其应避免因暗箱操作、恶意低价竞争等导致咨询服务质量低下，致使项目设计不完善等问题。
第五，应充分认识到咨询专家和项目经理在咨询中的重要作用。咨询机构本身的经验和资质固然重要，但咨询最终还是由各方面专家提供的非标服务，要注重机构提供的行业、财务、法律、金融、环境等方面专家的个人经验和素质，并调动其主观能动性。同时，还应充分认识到项目经理的经验和管理能力对咨询服务质量的重要影响，尤其对PPP模式刚刚起步的国家而言，强有力的项目经理有助于政府和咨询团队之间的沟通协调，以及对项目设计方案的质量把控。
最后，需要不断培育壮大中国的PPP咨询机构。一方面鼓励各类中介咨询机构的发展，充分引入市场参与者，包括各类事务所、金融机构、咨询公司、行业研究院等，免得咨询机构无法应对日益扩展的PPP项目需求，提供不了到位的服务;同时，还应逐步鼓励形成具有权威性的标杆机构，发挥其在PPP咨询市场的导向和示范作用。
上海市财政局 纪鑫华
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