编者按
5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号文，以下简称《意见》)。《意见》对充分激发社会资本活力，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，在改善民生中培育经济增长新动力作出了重要部署。作为PPP市场深度参与者，济邦咨询董事总经理张燎为此撰写了解读，他表示，《意见》在浩若繁星的PPP总体性推进文件中，是迄今为止位阶最高的一份。更为重要的是，在看似平淡无奇的文字下面，他已经感到一股股PPP建设的热流在奔涌……
张燎
暗藏机锋的基本原则
《意见》中五条“基本原则”的表述中规中矩，甚至有些平淡无奇，但从事过PPP实践的人却能够从中感受到机锋暗藏。在我看来，“重诺履约”和“公开透明”两条原则实在是直击目前推行PPP的痛点。中央政策制定者已经注意到2014年以来，PPP推广应用中遇到一些普遍性的重点难点。
国内PPP的普遍现象之一是政府方契约精神不足，社会资本遇到政府方违约无处讲理，救济成本非常高。如果政府与社会资本在合作中缺乏平等协商理念、守法依约的精神，而过于强调社会资本投资运营基础设施，政府自己高高在上，对PPP合同的理解和解释随心所欲，PPP是不会成功的。
因此，《意见》在基本原则中再次强调“必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约”。可以预见，未来必然会出现PPP合同项下的争议和违约，司法部门能否在PPP合同性质认定、独立公正地审判方面保持较高水准，有待观察。同时，社会资本也应该放弃一些错误的项目开发手法，比如“先做后签(PPP)合同”、“签简单框架协议而非全面详细的正式协议”，放弃正当的合同手段而企图依靠其他措施去管控风险。
国内PPP另外一个普遍现象是公开性不足、透明度不高。虽然财金[2013]113号文(“PPP模式操作指南”)中明确提出，要求政府、社会资本和项目公司应依法公开披露项目相关信息，包括“项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息、项目合同条款、绩效监测报告等”，但遗憾的是实际情况做得很不到位。其实，很多问题在强制公开之后就不是问题了。譬如项目是否是很规范的PPP，政府、社会资本的服务提供与对价是否基本公平?在公开的“阳光”照射下，这些都不是项目参与方想遮掩就可以轻易做到的。
我们期待，有关部门在落实《意见》时，重点抓好践诺守信、阳光公开两方面的落实，增强社会资本信心，强化公开透明的约束，PPP的基本面必有改观，社会上反映的PPP“叫好不叫座”的现象将得以改变。
廓清PPP概念
去年一系列PPP规范性文件出台后，特别是今年六部委联发的25号令颁布，让业界对PPP与特许经营之间的关系与区别争议日盛、疑窦重重。42号文采用了国际通行的概念定义，即PPP模式包含特许经营，指出PPP适用于13个行业领域，特许经营是在其中的能源、交通运输、水利、环保及市政公用等5个“特定领域需要实施特许经营的”适用，是比较有看点的。这个提法既符合国际主流的关于PPP与特许经营的关系定义，又较好地解决了财政、发改两部委一些文件的衔接问题，其效果堪比当年“政府采购法”中规定，政府五种采购方法中包含招投标。
《意见》中“广泛采用PPP模式提供公共服务”的提法前所未有，它大大拓宽了PPP可以应用的领域，甚至“农业、林业、科技”等非传统运用PPP模式的领域也被提及，可以预见未来PPP应用的广度将得到极大扩展，PPP项目数量也将迅速增加。其实，依我之见，电信、互联网基础设施和服务是比较适合应用PPP模式的，可以促进竞争，提升服务效率，逐步解决总理关心的基础电信和网络服务不给力的问题，可惜此番指导意见未能顾及。
制订现实的改革目标
我在读《意见》时有一种突出的感受是，文件对PPP的期待更加现实。指导意见提出在存量项目中，“争取”运用PPP降低政府性债务;在增量项目中，“逐步”增加PPP应用的比例。这些表述都是比以往更具操作性的目标要求。搞运动式的推广很容易造成“一哄而上”，工作急吼吼，恨不得半年工作量一个月就完成，工作质量往往粗陋不堪，最后落到“一哄而散”、“一地鸡毛”的地步。明确基金等融资支持措施
建立“中国PPP融资支持基金”首次明确在《意见》中被提出，而且将这一PPP基金定性为社会资本，可以参与PPP项目股权投资。之前一些金融机构、投资机构与地方政府宣布成立的PPP产业基金，基本上都是名股实债的债性融资工具，与PPP强调的社会资本主导投资运营、提高服务效率质量原理目标并不契合。
此番文件中不但反复强调“全生命周期成本管理”的重要性，而且鼓励有条件的地方政府在承担有限损失的情况下，与具备投资管理经验的金融机构发起基金，通过结构化设计，吸引更多社会资本参与，像国际上的基础设施基金那样，真正作为社会资本(Private Sector)，以项目发起人角色参与PPP股权投资和项目全生命期管理。
明确倡导设立中央级的引导示范性的PPP股权投资基金，将改变中国PPP社会资本的边际线，以承包商为代表的中国PPP项目社会资本构成可能发生松动和逐步改变。
金融支持方面，虽然提出一系列的鼓励导向，但《意见》也强调金融监管部门不能放松监管，要求在风险可控、商业可持续的前期下开展PPP金融服务。根据我们的观察和授课体会，金融机构对PPP热情普遍很高，但对有限追索项目融资以及PPP项目风险管理，缺乏准确认识和操作方法，其后台风控体系对PPP特点的认识常常不到位。监管部门在鼓励的同时，提醒风险防范也是必要的。
遗憾与期待
若按更高标准看待《意见》，以下内容或许值得关注。
1.制度环境部分提到将着力建立项目实施层面的管理框架，PPP的配套财政制度，以绩效管理为核心的多层次综合监督制度，费价定价政策及调整机制和PPP专门法律制度，非常全面。其中，费价政策和调整机制中，应该区分政府提供服务和社会资本提供服务的成本类别，如此才能进行合理比较和测算调整。某些学者和政府方人士主张政府提供服务不求利润、融资成本低，肯定比社会资本主导的PPP的服务性价比高，与厘清两种模式(传统政府提供模式、PPP模式)下的全生命期成本比较关键。
2.《意见》虽然提出保障项目建设用地的几种方式，但未提及以经营性土地作为PPP项目的服务对价方式，如何实现项目与土地捆绑，如何处理土地获得和估价。这恰恰是实践中急需解答的焦点问题。
总体上，《意见》是中央政府关于PPP推广应用的一则最新动员令，一份阶段性的重要文件，其动员广泛、影响深远，让我们拭目以待。
(张燎系济邦咨询董事总经理，文章经节选)
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