随着我国交通运输业的不断发展，仅靠政府投资已无法满足我国高速公路快速增长的需求，PPP模式(政府、社会资本合作模式)成为近年来交通基础设施领域应用最广泛的一种融资模式。文章首先以高速公路的PPP融资模式为研究对象，其次探讨了PPP模式下高速公路投融资的特点和所存在的风险，并以兴延高速PPP项目为例进行分析，最后针对所存在的问题提出了相应的政策建议，以期促进我国PPP项目的健康发展。
1、高速公路PPP项目投融资模式的特点及风险
PPP模式是指政府部门通过吸引社会资本进入公共基础设施建设领域，实现政府和私人资本的合作，从而提供基础设施或实物资产以及服务。一般来说，以PPP模式建设的基础设施项目，具有项目周期长、资金需求量大、回报率低等特征，且大多数是公共产品或准公共产品，这种特征在一定程度上就决定了参与PPP项目的社会资本很难获得超额利润或收益。因此，为吸引社会资本参与到基础设施建设中，以缓解政府的资金压力，政府会以签订协议的方式来授权项目公司建设和运营项目，对项目风险及收益分配机制、项目公司的授权经营年限等做出协议规定，使社会资本可以通过用户付费或政府付费获得运营收入，从而偿还债务并获得合理的投资回报。
高速公路建设具有周期长、资金投入大、复杂庞大、技术要求高等特点，且高速公路在建成后还存在养护问题，单靠政府资金来完成高速公路的建设及养护，会给地方政府带来资金压力甚至是债务危机。在此背景下，PPP模式应运而生。PPP模式具有政府资本和社会资本的双重支撑，在市场经济下可以很好地发挥两者的最大效用。除此之外，我国传统的高速公路建设都是以“贷款修路，收费还贷”的模式运行，高速公路建设的资金来源于政府向银行等金融机构的贷款，给政府带来债务危机。以PPP模式进行高速公路建设可以有效解决这一问题，PPP模式不仅可以减轻政府的资金压力、降低政府债务风险，而且可以有效盘活存量的资产，提高资源的利用效率。
1.1高速公路PPP项目投融资特点
高速公路PPP项目既具有一般PPP项目的共性，也有其特性。具体表现为以下四方面。第一，资金规模的巨大性。由于高速公路的建设工程量比较大，且建设成本高昂，需要投入大量资金，这使得高速公路项目投融资要求较高，但我国大多数中小型机构的资金规模无法达到这种高标准的融资要求。而且高速公路在建设完成后，投入成本的收回需要较长的时间，这无形中降低了私人资本参与积极性。而PPP模式可以充分利用市场机制和社会资源，通过与政府签订协议的方式来提高企业投资的积极性。因此，PPP模式可以有效解决私人资本因资金壁垒无法参与公路基础设施建设的问题。第二，投融资决策的复杂性。首先，交通运输行业由于关系到国计民生且具有公共物品性，在投融资决策时除考虑市场因素外，政府政策、政治因素、区域协调发展等也是需要考虑的重要因素。因此，相对于其他行业的投融资决策来说，交通基础设施的投融资决策所需要考虑的因素更为复杂。其次，由于交通基础设施的投融资建设与整个社会的福利水平息息相关，而且其投融资规模相对较大，投融资决策显得尤为重要。此外，不同于其他项目以追求利润最大化为目标，如何确定高速公路投融资的合理报酬和风险分担比例，是高速公路PPP项目协议中必须考虑的问题，也是政府和社会资本最关心的问题。最后，高速公路基础设施项目建设周期长，使得投融资决策中的不确定性增加。第三，投融资收益的特殊性。基础设施项目的投资具有明显的社会效益性。高速公路是为公众提供出行服务，具有准公共物品性，其收费标准也由政府来制定，在短时间内很难收回成本，但其建成之后的运营收益又具有稳定性，在项目经营后期仍会有收益，因此，其收益具有滞后性。此外，高速公路项目都是由政府许可投资建设的，因此其项目收益还会受到政府政策的影响。第四，投融资风险的分散性。在传统的以政府贷款为主要资金来源的高速公路建设项目中，项目建设的风险由政府独自承担，政府面临着极大的债务风险。在PPP模式下，项目建设风险则由政府和社会资本方分担，减少了地方政府债务危机发生的可能性。
1.2高速公路PPP投融资风险
在高速公路PPP项目中，由于本身具有的资金规模大、建设周期长等特点，存在着诸多的风险，具体可以分为系统性风险和非系统性风险。其中，系统性风险是指来自外界的不确定性，包括社会环境、国家政策等的变化;对于系统性风险，很难对其进行预防和控制。非系统性风险是指项目本身所存在的不确定因素，在高速公路PPP项目中，主要的非系统性风险有：①融资风险。在高速公路PPP项目投融资决策时，首先会面临投资方选择的风险。在我国现有投资市场中各投资机构资金实力、资信状况等各不相同，若未能进行深入市场调查，很有可能会选择不良的投资方，影响整个项目的建设。②项目建设风险。在项目建设前期，由于设计人员专业素养不够、缺乏对实际情况的了解等，会出现设计风险，使得设计方案不符合实际情况，增加项目建设成本;在施工过程中，还存在着技术风险，在高速公路建设过程中会涉及诸多技术，若某一种技术使用不合理，就会对资金的使用和整个项目造成影响;在项目建设过程中，还会存在管理风险，由于缺乏高素质的管理人员而降低整个项目的进程和质量，进而影响项目未来的收益。③运营风险。在高速公路投入使用时，若实际的交通流量远远低于项目前期的预期状况，就会影响服务费的收取，导致投入成本无法在预期时间内收回，将不利于投资方的长期稳健运营。
2、高速公路PPP项目案例分析
兴延高速公路全长42.2千米，项目总投资约143亿元。若按原有“政府资本金+债务性融资”的建设方式，会增加北京市政府的资金压力。但在PPP模式下，政府可以以较少的资金撬动大量社会资本，减轻政府的资金压力。北京市政府以首发集团作为政府出资人的代表，与社会投资人共同成立项目公司(SPV)，政府授权项目公司投资、建设以及运营管理兴延高速，运营期为25年，合同期满将移交政府。在项目特许期内，高速公路收费权、沿线广告牌和加油站的经营权均属于项目公司所有。
在该项目中，政府的出资额为总投资的25%，社会投资人按双方股权比例出资，剩余部分则由新成立的项目公司负责筹集。采用这种政府和社会资本合作的方式来建设资金需求巨大的高速公路项目，不仅能够满足项目的最低资本金比例要求，而且能充分发挥项目公司的融资能力。该案例中，项目公司的股权结构为：代表政府的首发集团和社会投资人各自分别占股49%和51%，这保证了政府能够作为股东参与项目公司日常经营的重大决策，降低了项目参与各方之间的信息不对称性。此外，首发集团不参与项目公司的分红，也不承担其亏损，符合政府提供公共物品的公益性原则，降低了政府风险。
在风险分担方面，该项目最大的特点就是采用约定通行费标准的方式，对实际运营中实际通行费标准与约定通行费标准之间收费收入的差额，由政府相关部门对项目公司进行补贴，降低了项目公司在经营期的风险。在该项目中，社会投资方主要承担项目的融资、建设、经营和维护的风险，对于不可抗力风险，由双方共同承担。一般来说，在高速公路PPP项目中面临的最大风险就是车流量变化的风险，兴延高速将这一风险设计为政府和社会投资人共同承担，投资人承担一定范围内的车流量变化的风险，超过的部分则由政府承担。
作为全国首例通过公开招标方式确定社会投资人的高速公路PPP项目，兴延高速的投资建设为之后我国基础设施项目的PPP建设模式提供了宝贵的经验。但通过兴延高速项目，并结合我国近年来其他高速公路PPP项目的实践，不难发现，高速公路PPP项目的社会资本方大多是国有企业，且以债务性融资为主，股权性融资较少。出现这种现象主要是对于非国有企业而言，自身的资金实力很难达到这一标准，即使是有实力的非国有企业也会因为缺少投资热情、缺乏PPP运作经验等问题而无法参与。此外，从我国PPP项目的监管上来看，大多都只关注项目建设时期的绩效，而对项目建成之后的运营阶段绩效管理还不到位。
3、结语
高速公路PPP项目具有融资金额巨大性、投融资决策复杂性、收益的滞后性及风险的分散性的特点，从兴延高速的实践可以看出，通过PPP模式进行高速公路的投资建设可以在很大程度上降低地方政府的债务风险，促进政府和社会资本的合作，提高项目的运营效率，增加高速公路的有效供给。但同时也应看到，高速公路PPP项目还存在着融资困境，如何吸引有效的社会资本成为PPP项目成功的关键。随着PPP模式在公路建设领域的逐步推广，国家应出台相关政策，鼓励有实力的非国有企业积极参与高速公路PPP项目，创新PPP融资模式，为PPP项目的健康发展创造良好的宏观环境;同时地方政府也应积极监督项目的规范运作，明确项目参与各方的职责关系，设计合理的风险分担机制，真正实现政府与社会资本方的合作共赢。
(资料来源：杜云飞,尤浩.PPP模式下高速公路项目投融资问题研究[J].中国市场,2022(11):68-70.)
BHI客服1
