作者：赵学文
中建政研集团政府投融资研究中心助理研究员
现阶段PPP相关政策文件未对中期评估做明确定义，参考《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》(财办金〔2020〕10号)“中期评估是甲方为了全面了解项目设施状况、乙方的经营管理、服务和履约情况而组织的全面评估。”中评协《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》(中评协〔2016〕38号)指出PPP项目中期评估，是指政府、项目公司或社会资本方委托第三方机构每3-5年对正在运行的PPP项目进行阶段性总结，旨在客观评价PPP项目的服务质量和运营效率，并为政府监管工作及相关协议条款的调整提供参考，促进项目绩效目标的实现。
一、PPP项目中期评估的政策依据
1、《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引>的通知》(财金〔2020〕13号)“原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价;项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估;移交完成后应开展一次后评价。”
2、《国家发展改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》(发改投资〔2016〕2231号)“项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。”
3、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)“政府方对于项目运营同样享有一定的监督和介入权，通常包括：1.在不影响项目正常运营的情况下入场检查;2.定期获得有关项目运营情况的报告及其他相关资料(例如运营维护计划、经审计的财务报告、事故报告等);3.审阅项目公司拟定的运营方案并提出意见;4.委托第三方机构开展项目中期评估和后评价;5.在特定情形下，介入项目的运营工作;等等。”
4、《关于征求<政府和社会资本合作物有所值评价指引(修订版征求意见稿)>意见的函》(财办金[2016]118号)“中期物有所值评价在项目开始运营后3年到5年内开展，考察物有所值实现程度，作为项目中期评估的组成部分。”
5、《关于征求<政府和社会资本合作模式操作指南(修订稿)>意见的函》(财办金〔2019〕94号)“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况，验证物有所值实现情况，按效付费执行情况以及项目合同的适应性和合理性，及时评估已发现问题的风险，制定应对措施，并报行业主管部门、财政部门备案”。
6、《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》(财办金〔2020〕10号)“甲方在实施中期评估或年度评估时，将考察以下全部或部分内容：a实际服务质量及执行约定标准的情况;b项目设施运行、维修养护情况;c服务费的执行及调价申请情况;d关于项目设施的年度投资、建设、运营计划是否满足合作范围内的污水收集、处理及达标排放，以及对污水处理工程专项规划的响应情况;e公益性义务的承担情况;f利益相关方的投诉情况及其处理效果;g是否发生由于乙方原因导致的临时接管;h评估期限内履约担保的提取和扣除情况;i质量保证和质量控制方案、运营维护方案、安全制度的执行情况，重大事故的发生情况;j企业年度经营规划、年度经营计划的执行或完成情况;k乙方财务会计制度是否健全，提供财务报表、成本分析和经营情况报告的及时、准确、完整情况;l.应急预案的日常演练情况;m.报告制度、信息公开制度的执行情况;n.甲方认为需要评估的其他事项。”
二、PPP项目中期评估的操作流程
在PPP项目进入运营阶段应开展中期评估工作。中期评估应严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合的方法，选择具有代表性和重要性的核心指标，反映项目情况和偏差，并督促项目单位纠正偏差、改进绩效。
1、组建中期评估小组。由于PPP项目中期评估涉及内容较广，建议根据项目情况选择第三方咨询公司协助进行，中期评估小组一般需要包括财务、法律、工程、行业等方面的专家或政府相关部门。
2、确定中期评估框架体系。不同阶段的中期评估侧重点不同，根据项目的进展情况确定中期评估框架体系，制定资料清单。
3、发出中期评估通知书，搜集相关资料。项目实施机构或行业主管部门对项目公司提前发出中期评估通知书。中期评估资料清单可作为通知书的附件，以供项目公司准备评估相关资料。
4、制定中期评估方案。根据中期评估的框架体系，细化成指标体系，制定调查问卷。收集整理相关信息，制定中期评估方案，包括项目背景和基本情况、项目评估目标、项目主要评估指标、主要调查方法以及项目工作的组织与实施。组织专家对评估方案进行评审。
5、中期评估实施。开展中期评估工作，对项目合同评估，对项目公司评估，可进行同类型标杆项目间横向比较。
6、形成中期评估报告。评估报告初稿形成后，组织专家对评估报告进行评审，由项目公司确认，并报政府审核，最终修改形成报告终稿。评估报告应提出偏差情况、存在问题以及纠偏路径等必要内容。
7、中期评估结果应用。根据中期评估报告提出的目标偏差情况，项目实施机构和行业主管应当对合同约定的价格、成本、绩效指标等参数进行动态调整，对项目合同不完善部分、不适应当期形势的条款进行修订。涉及项目政府支出责任调整时，需要调整项目的财承报告等文件。中期评估信息应及时录入PPP项目信息平台。
三、PPP项目中期评估的核心评估内容
ppp项目中期评估框架体系基本内容包括：PPP项目合同的合规性、适用性、合理性评估;政府监管体系的效果评估;物有所值状况和财政承受能力评估;项目公司的运营管理评估。
1、项目合同评估
由于政策、市场环境、项目情况等方面的变化，要对项目合同在现阶段的合规性、适应性、合理性上是否存在问题评估。通过对内外环境变化情况的分析，找出原先未识别的新风险因素，研究新的风险分配建议;对于原有的与内外环境变化相关的合同条款不再适用的，经充分评估后给出相关调整建议;根据对原合同约定内容和目标的完成情况，整体掌握现阶段合同履约情况和继续顺利履行的可能性。
2、政府监管体系评估
政府监管主要是基于实施方案、PPP项目合同等前期成果设定的，有可能实际效果与预期不符，或因不确定性因素而不再适用，要分析政府现有监管体系在实践中是否适用和有效，有没有需要优化调整之处。评估后需要进行日常监管机制的动态调整，和绩效考核机制的动态调整。
3、项目物有所值及财政承受能力评估
PPP项目每运营三到五年，由于准备阶段预测的项目收支现金流发生一定的变化，有必要结合当前数据资料，重新进行物有所值评估和财政承受能力论证，检验项目是否持续实现物有所值，必要时需要更新项目库中物有所值评价和财政承受能力论证相关数据。
4、项目公司运行管理评估
运行管理评估是其他内容评估得以实施的基础和依据。运行状况评估目的是全面了解项目当前的运行状态，特别是目前项目预期产出目标的完成情况、资源消耗情况、成本支出情况以及项目公司生产管理现状等，据此判断项目运行情况的好坏，便于发现问题，及时做出分析并提出对策。
5、项目运行偏差情况。需汇总分析以上的评估结果，总结项目运行现状与预期目标的一致性，评估项目实现原定目标的可能性，论证项目现阶段执行和效果的偏差情况，分析原因，提出纠偏措施。
四、PPP项目中期评估的成果
PPP项目中期评估成果主要包括PPP项目合同的修订、两评报告的调整和项目公司运营管理评估报告。
五、PPP项目中期评估的意义
PPP项目中期评估与绩效考核不同，评估内容具有全面性、总结性和预测性，对项目周期内的剩余年份有规划和指导作用。
1、检验PPP项目运行效果
通过中期评估，对项目公司的工程建设、企业运行、财务、制度建设、安全管理、公共产品供给等进行全方位评估，及时发现PPP项目建设、运营管理过程中存在的优势和不足，不断改进，提升运营管理水平，向社会公众提供更优质的公共服务。
2、落实监督管理，完善监管体系
通过中期评估工作，有助于政府了解项目公司工程建设、运营管理、财务管理、企业文化等情况，落实政府监督管理工作;根据最新的法律法规、政策文件，评估项目运营管理中存在的不合法、不合规的问题，并提出改进意见和建议，完善政府监管体系。
3、完善PPP项目合同体系
通过中期评估，检查PPP项目合同履约情况，评估PPP项目合同中是否存在不完善、不合理的条款及内容，政府和项目公司就相关条款进行协商解决，降低合同履约风险，完善PPP项目合同体系，保障项目顺利实施。
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