一、片区开发PPP项目发展情况
片区开发是指政府方通过引入市场力量对特定片区的投资建设和运营，目标是实现产业、城镇与人的协调、可持续发展。根据项目定位，片区开发PPP项目可具体分为产业新城、园区开发和特色小镇等。
相比较单体的基础设施或公共服务类PPP项目，片区开发PPP项目具有以下几个特点：一是服务内容多元，产业发展服务是项目运作的核心;二是项目实施链条长，除了一般项目都具备的建设与运营环节，还广泛涉及到整个区域的整体规划、资源整合、多要素聚集;三是滚动开发动态平衡，资金通过分批投入与回收，在长期合作中保持资金的合理调配与动态平衡;四是项目落地实施难度大，伴随着金融环境、PPP政策环境的调整，以及项目前期工作不扎实、合同约束不严谨等问题，部分项目出现确认完社会资本后迟迟不签约，签约后迟迟不动工的现象。
在全国PPP综合信息平台19个一级行业分类中，城镇综合开发行业与片区开发的内涵较为贴合。数据显示，截至2021年3月末，城镇综合开发类PPP项目在管理库中的数量628个(见表1)，总投资19711亿元，在各行业中分别排第四位和第三位，单个项目平均投资额31亿元，仅次于交通运输行业;其中70%的项目已签约落地，总投资15494亿元;实现开工建设的项目则为261个，占项目总数的41.6%，较其他三个行业平均低3.6%。
二、片区开发PPP项目绩效评价特点
(一)项目产出综合性评价
片区开发PPP项目的产出十分复杂，既有基础设施也有公共服务，还内置产业服务，既有公共的社会效益又包含地方的经济效益，各项内容在功能属性有着本质上的差异，需要分门别类设置相应的指标体系。片区开发PPP项目具有较强的整体性，虽然各子项绩效评价满足考核要求，但是存在未能使整个片区整体发展达到预期的情形。如在项目初始阶段，道路等市政配套设施理应率先实施，但政府方基于某种考虑将学校的开发建设时序提前，那么即使学校建设完成投入使用，满足单项的绩效评价，可整体区域开发尚无法满足实际需要。项目整体实施效果应考虑开发进度及合理性、城市功能完善度等。
(二)项目产出周期性评价
常规PPP项目产出内容有限、实施边界清晰，可以明确分为建设期和运营期，而片区开发PPP项目产出内容丰富，投资规模大、周期长，各子项目之间的建设和运营交叉，即新项目建设、老项目运营以及产业发展服务并行，无法从整体上清晰界定建设期、运营期，部分子项如产业发展服务不存在建设期，而规划咨询则不存在运营期。不同阶段实施的侧重点也有所不同，绩效评价指标不仅要涵盖全生命周期各阶段，且需有侧重。
(三)项目产出动态性评价
片区开发PPP项目一般占地面积广，实施子项目多，随着开发周期的增加，其处于不同的发展阶段对应的产出要求是不同的，例如片区开发的初期，以基础设施建设为主，产业尚处于培育阶段，生活生态环境需要改造，片区的增量收入尚不明显，而在片区开发的成熟阶段，随着产业发展带来区域竞争力的提升、生活配套设施的完善引致人口净流入，片区的生产生活生态价值得以显化，此时将会带来较为可观的增量收入。因此，较为显著的开发周期特性需要对应的考核指标体系进行动态调整。
三、片区开发PPP项目的绩效评价框架
按效付费是PPP项目的核心诉求之一。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求项目存在“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”不得入库。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)进一步要求，规范的PPP项目应当“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”。《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》再次明确，“政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司(社会资本)绩效评价结果完全挂钩。”
由于新型城镇化建设的内容多样性，片区开发项目具有着综合性较强、子项目众多的特征，涉及到规划、设计、投融资、基础设施建设、城市公共配套建设、产业发展、资源和资产开发利用、产业服务和管理、城市管理运营基础设施、人口就业等诸多方面。片区开发类PPP项目的综合性、系统性、复杂性不再是单体PPP项目的累加，而是累乘的效应。在片区开发PPP项目绩效评价的逻辑设置上，有按项目实施程序的“建设-运营-移交”(见表2)三阶段性考核，也有按片区开发逻辑从“投入-过程-结果-影响”(见表3)维度进行分析。《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》已给出“产出-效果-管理”(见表4)的分析框架，但片区开发PPP项目在指引框架下还需进一步细化三级指标，形成符合自身特色的指标体系。鉴于项目考核内容的复杂性，实施机构可委托第三方作具体编制绩效评价体系、参与实施绩效评价。
四、片区开发PPP项目绩效评价优化建议
(一)片区开发绩效评价应满足合规性要求
片区开发PPP项目的实施是通过对片区的开发建设，同步吸引固定资产投资，招引企业增加就业，推动区域经济发展和财政收入增长，实现“造血式”发展。除了常规的基础设施固定资产投资，片区开发项目的关切应聚焦到产业导入，这也构成片区开发项目合规性的核心特征。基于此，常规PPP项目中的可用性和运维绩效在片区开发PPP项目中仅构成基础要求、合格标准，产业导入成效应占据着整体评价体系的中心，唯有如此才能体现出项目开发性的独特属性。而仅有可用性和运营维护的绩效考核，未能突出项目开发的产业促进作用，即满足项目可用条件后即逐年付款，是与片区开发的本质要求背道而驰，存在合规性风险。
(二)片区开发绩效评价应稳妥创新指标设置
对于公共基础设施类子项目的绩效评价，绩效评价指标的设置可以使用已有的行业标准和规范，比如地方性的物业管理规范、绿化管理规范、道路养护规范等。但对于项目核心关切的产业服务导入的绩效评价指标，很难找到现成的指引，需要结合地方的实际发展情况以及项目产业发展定位，合理创新设置相应的指标。比如在产业发展绩效评价指标设置上，资金支持方面可考核引入产业基金的数量和规模，产业链支持方面可考核引入全国排名前列的行业内相关细分领域的龙头企业数量，人才支持方面可考核引入符合项目定位方向的科技顶尖专家或团队的数量、为入驻企业通过招聘会招聘人员的数量。值得注意的是，项目在设置产业发展绩效评价指标时应谨防出现象征性的指标(如意向投资额等)和相关性不强的指标(如外资企业注册数等)，确保绩效评价实施的严肃性。
(三)片区开绩效评价应激发参与方的主动性
片区开发PPP项目各方应提高绩效意识，将考核机制的刚性和弹性相结合。片区开发PPP项目的回报机制通常表现为可行性缺口补助，其中具有使用者付费的子项目主要是准经营性项目、提供产业开发及导入服务的对价等。考虑到项目本身的特殊性，可设定针对使用者付费项目的考核指标，如应结合实际情况约定项目进入每个运营年度的使用者付费下限。同时建立使用者付费的超额收益分配机制，激励社会资本尽可能发挥人力、管理等资源优势，提高使用者付费的收入。此外，在核心的产业发展绩效评价指标设置上尤其需要体现奖惩机制，如资金支持方面考核引入产业基金的数量和规模，可规定如未按时完成约定数量和规模的产业基金引入，则扣除项目公司相应可行性缺口补助金额，如超额完成绩效指标，可按累计超出金额予以奖励等。
(四)片区开发绩效评价应符合周期性发展
片区开发PPP项目的合作周期设置较长，在项目初始阶段就完全实现绩效评价与合作周期内的发展匹配起来是不现实的，因此在设计片区开发PPP绩效评价指标时，需要特别注意时效性。通常以3-5年为一个周期，结合中期评估等阶段性评价统筹考虑项目实际情况按程序调整绩效指标。此外，片区开发PPP项目涉及到一些有关区域社会效益或经济效益的指标，短期内难以衡量，按年考核无疑会给合同履约各方带来额外的成本，因此，可以考虑将年度考核和跨年度的阶段性考核相结合。
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