随着《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》以及《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》( 国发〔2019〕26号)文件的出台，“专项债+PPP”的模式就成为热议的对象。
一、PPP模式的“尴尬局面”
经过近几年的发展，PPP项目的推进遭遇了瓶颈，大部分地方政府已经将PPP模式作为备选方案。根据项目的实操经验分析，主要原因有以下几方面：
(一)政策限制
由于前期赶着“热潮”推进项目，大多数地方政府的财政承受能力接近10%，未来几年的剩余一般公共预算支出的额度有限，无法支撑新项目的运营补贴。
(二)入库周期长
PPP项目入库审查严格。前期工作程序较为复杂，包括但不限于项目立项、存量资产评估以及“两评一案”编审。
(三)项目落地率不太理想
目前，据财政部政府与社会资本合作中心(PPP中心)统计，自2014年以来，累计入库项目为9498个，投资额为14.5万亿;累计开工项目3824个，投资额为5.8万亿。根据统计数据，项目开工率为40.26%;资金落地率仅为40%。
(四)市场融资难
1、金融机构放贷准入门槛高
PPP项目的债务资金绝大多数来源于金融机构。虽然国家政策积极鼓励和支持金融机构合法合规参与PPP项目，但地方政府的财政收入金融机构的放贷条件的硬指标之一。一旦地方政府财政收入较低，金融机构就会要求社会资本方提供种种担保等措施。
2、社会资本方提供担保困难
目前，多数PPP项目的中标单位为央企和国企，少数中标单位为民营企业。受政策限制(债务率控制等)，央企和国企无法为项目提供相应的担保，导致项目融资困难。民营企业贷款情况更不容乐观。
这就造成了现在的尴尬局面。地方政府越“穷”，急需推行PPP项目，但无法落地;地方政府越“富”，越不会采用PPP模式。例如：上海市在管理库内的PPP项目数量仅5个。
(五)地方政府信用问题
地方政府信用问题主要指政府每年度的支出责任是否按时支付的问题。虽然在PPP项目前期工作中论证了并且通过了地方政府的财政承受能力，但实际情况可能并非如此。在项目实操中，有些地方政府已经延迟支付或拖欠当年的支出责任。这种情况对民营企业而言，无疑是灾难!
二、地方政府专项债“浪潮”
(一)专项债的出现
专项债是指具有一定收益的公益性事业发展且需要政府举借专项债的项目，偿债资金来源为项目对应的政府性基金或专项收入偿还。最早在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)提出，目的在于控制地方政府债务风险。
(二)历年专项债发行限额统计
根据近5年国务院政府工作报告，专项债发行限额逐年增长。其中：2016年地方专项债券限额为0.4万亿元;2017年地方专项债券限额为0.8万亿元;2018地方专项债券限额为1.35万亿元;2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元;2020年地方政府专项债限额为3.75万亿元。目前，国家已下达地方政府专项债2.29万亿。专项债“来势汹汹”，自然成了地方政府发展建设的主要资金来源。具体如下图所示：
历年地方专项债发行限额统计
(三)专项债务发行期限的调整
2015年，《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)规定，专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年。
2018年，适当放宽了专项债发行期限设置。
《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2018〕61号)中新增加15年期以及20年期。
2019年，科学确定发行期限。
《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2019〕23号)明确规定“对于专顼债券，地方财政部门应当根据项目实际情况，综合考虑项目期限、投资者需求、债务年度分布等因素，科学确定发行期限，逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限”。
(四)专项债的“乱象”
受疫情影响，2020年地方专项债限额已经下达2.29万亿元，各级地方政府都在如火如荼的包装项目争取发行专项债。从笔者项目的实操经验分析，目前专项债存在以下问题：
1、专项债资金监管办法宽松，存在挪用资金的现象
部分地方政府采用“明修栈道，暗度陈仓”的策略，借专项债之名举借债务，实则用于其他项目的建设。
2、项目包装不严谨，实际收益无法支撑债券本息
过去，土地的出让收入与项目收益足以覆盖一定期限内的专项债券本息。目前，土地类项目已经关闭专项债的“大门”。专项债的偿债来源就只有项目自身收益。然而，真正需要政府举借专项债来建设的大多数公益性项目，收益其实并不高，发行期内无法支撑专项债的本息支付。
三、地方专项债与PPP模式的结合
在政策的允许下，为了地方上的经济和社会发展，地方政府可以考虑在债务限额控制下，充分利用市场化融资。
(一)“专项债+PPP”的优势
1、融资期限与PPP合作期相适应
《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2019〕23号)放开了专项债的融资期限的规定，专项债的融资期限能与PPP合作期完美契合。
2、项目适用范围较广
由于专项债本息偿付的资金来源于项目收益，PPP项目支出责任来源于地方政府一般公共预算;对于发债金额无法满足项目建设，可以由PPP模式解决资金问题。
3、充分利用市场化融资，促进“库内PPP项目”落地
(1)有效利用专项债资金
1)缓解地方政府重大PPP项目资本金压力
对于重大PPP项目，为解决地方政府股本金出资的难题，地方政府可以根据项目实际收益情况使用专项债券作为部分项目资本金。
2)解决PPP项目的部分配套资金，促进项目落地
此处所谓的配套资金主要是指项目的征地拆迁费用。目前，中标联合体的牵头单位大多数为施工单位，降低征地拆迁费用占比，会进一步提高项目的吸引力，促进项目顺利落地。
(2)降低项目公司融资需求，缓解项目融资难题
专项债用于PPP项目后，PPP项目投资金额减少，降低了项目融资需求，提高项目公司的融资谈判成功率，促进项目顺利落地。
4、降低PPP项目支出责任
(1)腾出财承空间
专项债解决部分项目建设资金后，PPP项目总投资降低，政府支出责任随之减少。地方政府可以利用腾出了地方财承空间继续开展PPP项目。
(2)降低PPP项目融资成本，优化财承结构
PPP项目的融资成本是远远高于专项债融资利率，专项债+PPP的组合降低了项目的融资成本，优化地方政府财承结构。
(二)“专项债+PPP”操作的建议
目前还没有采用专项债+PPP模式实施项目的先例，国家、地方还未出台相关操作指引。笔者通过专项债项目和PPP项目的实操经验，对采用“专项债+PPP”模式提出一些建议。
1、专项债还款来源
传统的专项债发行期限与项目收益挂钩，即项目的息前折旧摊销前税后利润。而采用“专项债+PPP”模式，由于地方财政承担了项目的运营成本，项目公司承担了相应的税收，专项债的还款资金来源于项目使用者付费收入。
2、PPP项目合作期限的确定
由于财金〔2019〕10号文的出台，项目使用者付费比例不得低于项目全生命周期支出责任的10%。因此，PPP项目合作期限与项目使用者付费收入息息相关。
3、发行期限与发行额度的确定
在项目前期策划时，需要通过财务测算分析，在保证使用者付费为全生命周期支出责任10%的前提下，根据多出的使用者付费收入覆盖专项债发行期限内的本金及利息偿还能力范围内，适当调整专项债发行期限和额度。
四、结论
目前，地方政府正在积极申报专项债，大兴基建。这个现象像极了前几年推行的PPP。因此，笔者建议参考PPP项目的“前车之鉴”，在专项债务限额内，充分有效地利用专项债资金，按照“资金跟着项目走”的原则，一方面利用专项债落地新申报的政府投资项目，另一方面将专项债与PPP结合，在满足地方财承要求，新上PPP项目的同时，促进“库内PPP项目”落地。
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