经过几年的高速发展，大量PPP项目已于近期进入运营付费阶段。怎样做好PPP项目的绩效评价工作，提高公共服务供给质量和效率，已经成为相关各方最为关注的核心问题。如何避免PPP项目绩效评价流于形式?建议在实操工作中从以下几个方面作出改进。
一、建立绩效评价领导小组，在组织机构层面形成考核合力
PPP项目绩效评价工作具有高度的复杂性和专业性，需要各相关单位密切配合，在绩效评价工作中充分发挥各自领域优势。财金〔2020〕13号文规定，项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助;各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导。
为在组织机构层面形成合力，建议各部门建立PPP项目绩效评价领导小组，统筹实施本地PPP项目的绩效管理工作。参照财金〔2020〕13号文规定，绩效评价领导小组的成员单位至少应当包括行业主管部门、实施机构及财政部门，必要时可邀请发改部门加入。根据各项目的不同行业特点，还可邀请其他相关部门加入绩效评价领导小组，比如污水、垃圾项目可以邀请环保部门加入，市政项目可以邀请城管部门加入等。绩效评价领导小组的办公室可以设在行业主管部门或实施机构，由办公室负责组织绩效评价日常事务性工作。
建立绩效评价领导小组之后，各部门可从各自角度对绩效评价工作给予不同的关注重点。比如，行业主管部门及实施机构主要关注项目设施的运营水平(如污水处理水质、道路养护质量等)，财政部门最关心政府付费的计算依据、与产出绩效的挂钩情况，发改部门主要关注项目各项建审手续的办理情况，城管部门则对道路保洁情况最有发言权。绩效评价领导小组这种组织形式将各成员单位的关注重点形成合力，既可以避免单一角色的认知局限，也有利于各成员单位之间互相监督，在组织机构层面避免PPP项目绩效评价工作流于形式。
二、增强绩效评价的“威慑力”
想要避免PPP项目绩效评价流于形式，就必须设法增强绩效评价的“威慑力”，让项目公司或社会资本重视绩效评价，进而促进项目建设、运营绩效目标的实现。实践中，可从以下几个方面增强绩效评价的“威慑力”：
(1)根据项目实践及时修订指标体系。绩效考核指标体系编制时往往是基于过往经验，项目进入运营期以后，可能产生大量指标体系之外的问题，指标体系权重比例等内容也可能与项目实际需要不相匹配。建议根据实践经验及时调整指标体系，比如项目公司在有些指标上屡次被扣分，可以适当增加该指标的比例权重;有些指标基本不会被扣分，可以适当较少该指标的比例权重。需要注意的是，指标体系的调整应当注重整体合理性，避免“为扣分而扣分”。同时，修订绩效指标体系应当注意程序合法性和合理性，注意征求项目公司意见，经财政部门审核后报本级政府批准。
(2)充分利用兜底条款。鉴于项目运营存在问题的不确定性和不可预见性，可能会存在项目运营出现问题，但却在指标体系中扣不到分的情况。建议在扣分细则中增加兜底性描述，比如“被政府部门通报批评的其他情形、影响项目设施使用的其他情形等”，补全体系漏洞。需要强调的是，主管部门利用兜底条款扣分时，应当依据充分、证据确凿，尽量避免因扣分主观性太大而产生争议。
(3)应当重视临时评价。如果主管部门只进行定期评价，被评价方对评价时间和评价细则了如指掌，就一定会在评价前做好充分的准备工作，这可能会导致绩效评价结果失真，不能真实反映项目设施日常运营水平。建议主管部门在不提前通知项目公司的情况下，在定期评价之外开展若干次临时评价，对项目设施的日常运营状况进行考察。临时评价应当注意留痕，保留影像资料，最好能证明资料的产生时间。同时，建议在临时评价结束后几天内将评价情况反馈给项目公司，并获得其签字认可，避免正式扣分时产生争议。
三、高度重视项目设施运营质量评价
PPP项目涉及到的行业领域众多，包括市政、交通、水利、环保、科技、医疗、卫生、养老、教育、文化等，每个行业都有高度的专业性。如何对各行业的项目设施运营质量进行科学评价，是PPP项目绩效评价工作的核心问题。为避免PPP项目绩效评价流于形式，应当从以下几个方面做好工作：
第一，项目设施运营质量有国家或行业标准的，首先应当依据国家或行业标准进行评定，绩效评价指标体系中的运营质量要求不得低于国家或行业标准。比如，高速公路项目应当使用公路养护质量标准，污水处理项目应当使用国家制定的污水处理水质标准等。
第二，应当充分征求行业主管部门的意见。行业主管部门对行业领域最为熟悉，有很多在该领域深耕多年的专业工作人员，他们不仅熟悉行业理论，也了解当地项目实施现状，其意见可作为项目设施运营质量评价的重要依据。
第三，必要时应借助专业第三方测评机构或专家的力量来协助完成项目设施运营质量评价。对于专业性极高的PPP项目(比如智慧城市、科技、医疗等)，主管部门如没有能力对运营质量作出科学判断，则应当充分利用专业的第三方机构或者行业专家，通过评审会、现场勘查、出具专业报告等形式，为主管部门评价项目设施运营质量提供科学依据。
第四，应当征求项目设施使用者的意见。项目设施使用者对项目运营质量有最直接的感受，比如管廊使用单位最了解综合管廊的养护情况、过往车辆对道路养护情况最有发言权、社会公众对河道治理现状也有直观感受。主管部门可通过问卷调查、座谈会等形式，了解使用者对项目设施运营质量的真实意见，为运营质量评价提供重要参考。
四、注重在竣工决算之前对工程造价进行过程审核
对相当一部分PPP项目而言，政府付费或者可行性缺口补助与项目最终总投资直接或间接相关，比如近几年很多非经营性项目的政府付费金额都与最终竣工决算金额直接挂钩。实践中，很多项目在项目设施完工之后就会进入运营期，政府方此时就需要开始向项目公司付费，但竣工决算的相对滞后会导致此时政府付费金额无法最终确定。针对这个问题，很多项目会约定政府方在第一次付费时暂以项目概算或者预算为准进行测算，后期确定总投资后再多退少补。
我们认为，虽然可以在竣工决算之前暂按概算或者预算测算政府付费金额，但政府方不能放松对工程造价的过程审核。理由是：(1)如果主管部门只是被动等待最终竣工决算，不对工程造价进行过程审核，可能会造成竣工决算结果与概算或预算相差较大，导致“工程造价”问题的雪球越滚越大。加强工程造价的过程监管，可尽早发现并解决问题。(2)实践中，竣工决算工作很容易因为各种问题被一拖再拖。加强工程造价的过程监管，可以督促项目公司尽快推动认质认价等工作，积极与审计等相关部门对接，尽快完成竣工决算。(3)对工程造价的过程监管资料也可以为最终竣工决算工作提供佐证和参考，保证最终竣工决算的结果更加真实准确。
注重在竣工决算之前对工程造价进行过程审核，可以促使项目公司积极完成工程造价绩效目标，为最终确定付费金额奠定基石，也是避免PPP项目绩效评价流于形式的一个重要方面。
五、加强对项目公司整改落实情况的监督管理
根据财金〔2020〕13号文的规定，PPP项目《绩效评价报告》应当包括“存在问题、原因分析及相关建议”，实施机构应督促项目公司及时整改绩效评价过程中发现的问题。项目公司对存在问题的整改落实情况，是绩效评价工作能否达到预期目标的关键。对PPP项目而言，绩效评价不是目的，而是手段，所有的绩效评价过程工作都应该最终落实到对存在问题的整改上。只有项目公司按照要求对所有存在问题积极整改到位，才能保证整个绩效评价工作形成完整闭环，保证实现所有绩效目标。
评审打分工作结束之后，主管部门一般会要求项目公司提交一份“整改承诺书”。实践中，整改工作容易仅仅停留在纸面上，缺乏后续有效监督，导致整改事项未能真正落实解决。为避免整改工作流于形式，建议从以下几个方面作出改进：
(1)在绩效评价指标体系中增加“整改完成情况”一项，评分标准应当偏重项目公司对整改工作的实际完成情况，比如完成时间、完成进度、完成质量等。建议适当提高该项指标的分值权重，倒逼项目公司积极认真完成整改。
(2)主管部门的整改要求应该分类并尽量细化。细致可行的整改要求可为项目公司的实际整改工作提供指导，也有利于核实项目公司是否达到整改要求，在下次绩效评价时对整改完成情况进行考核打分。具体而言，主管部门应当对“整改时间”、“整改标准”、“整改责任部门”、“整改不到位的处罚措施”等作出具体要求。此外，主管部门可对不同问题分类处理，比如有些问题需要立即整改的，应当明确整改到位期限;有些问题在短时间内无法解决，则应要求项目公司建立长效机制。
(3)绩效管理的目的在于让基础设施或公共服务设施良好运营、服务公众，而不是为了处罚项目公司及社会资本，因此主管部门对整改事项的过程监管是非常必要的。主管部门应当持续跟踪项目公司的整改进展，及时对相关问题进行纠偏、指导，必要时可通过正式公函向项目公司发出督办，防止项目公司递交书面整改承诺后就万事大吉、不了了之。同时，如果项目公司确实没有及时落实整改事项，持续的过程监管也可以为后续考核评分提供依据。
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