2014年以来中国搞PPP掀起高潮，几年来中国PPP项目在数目和资金上都超过了世界有史以来的总和，被认为是世界级的现象。但是历来引领潮流的上海在这个高潮中却落在最后，财政部计算PPP入库项目的数目和经费，上海排在最后一位。外界感到奇怪，内行想搞清楚其中的原因。我在有关会议上曾经解释说，上海不是低水平的不搞PPP，而是高水平的不搞PPP。听者特别是上海的官员和学者表示认同。
清华王守清教授有一个二维矩阵，用政府有没有钱和国有企业有没有能力(国有企业能力包括融资、建设和运营能力，最初关注融资能力，现在强调运营能力)分析中国地方政府如何对待PPP。我觉得可以用来分析上海PPP的四个阶段，理解上海为什么以前引领PPP但是现在不搞PPP。我强调上海在之前的20年(1993-2014年间)已经经历了完整的PPP试水过程，现在政府有钱和国有企业有能力了，可以轻松自如用经典模式提供公共服务。事实上，上海基础设施和公共服务在国内公认的便利性，证明了上海的城市治理是与时俱进和成功的，因为城市治理方式是城市便利性的幕后原因。此外，上海虽然现在不搞自上而下轰轰烈烈的PPP入库项目，PPP的精神却已经在民间开花结果、成为自然，在公共服务合作生产方面不断涌现出共享单车、加装电梯等一类自下而上的草根创新。
第一阶段(1993-1995年)，是政府没有钱国企没有钱，解决融资问题引入民间资本搞PPP，主要是消费者支付的TOT。典型事例如1994年中信泰富从上海城投接盘搞南浦大桥、杨浦大桥等，后来浦东开发加大力度后提前移交政府。
第二阶段(1996-2000年)，是政府没有钱国企有了钱，国企投资建设运营基础设施。典型项目是名义上的外资企业实际上的上海国企即香港上市的上海实业，1997年接盘搞延安路高架和内环高架，采取消费者支付的TOT形式。更早的BOT项目是1996年泰晤士水务建设大场水厂，经营期1998-2018年，后来政策要求取消固定回报，项目转让给了上海自来水公司。第一阶段和第二阶段实际上可以合并为一个阶段即政府没有钱的阶段。
第三阶段(2000-2014年)，是政府有钱国有企业没有能力，搞PPP采取政府支付的PFI形式，当时企业没有能力主要是指专业领域的运营能力，而不是资金能力。典型项目是2000年上海城投向社会资本转让竹园污水处理厂经营权，国内民营企业友联综合体接盘进行运营。此外还有2002年威立雅接受浦东自来水厂和2005年中信泰富(与威立雅联合)接受老港垃圾场(属于改建的ROT)，运营期20年(2005-2025年)。
第四阶段(2014年以来)，是政府有钱国有企业有能力(包括完整的融资、建设和运营能力)，主要由城投平台提供基础设施和公共服务，特别是自然垄断类项目和重大公共事务项目，例如城投建设运营2010年上海世博会，因此在2014年国家大规模推进PPP项目方面，上海不再有大项目大动作;但是上海对搞PPP已经有娴熟经验，在基础设施和公共服务方面出现了许多基于PPP文化和消费者支付的草根创新，如共享单车和加装电梯等。
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