随着我国新型城镇化和生态文明建设步伐的不断加快,城市雨水管理和水生态可持续发展问题越发突出,城市管理部门和行业专业人员开始在理论研究和生产活动中聚焦并探寻解决问题的方法、方案。2015年4月与财政部、水利部联合公布了首批16个不同城市类型且具有典型地域代表性的海绵城市建设试点城市。2016年,财政部、住建部和水利部又发布了《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》。2018年,第一批海绵城市建设试点城市即将迎来考核期。海绵城市开始出现并活跃在大众视线中,受到全国各级政府、领导和相关领域的专家、学者、技术人员的持续关注与深入研究。
基于PPP模式下海绵城市的探索
海绵城市建设范围较广、项目数量较多、投资体量较大、运营维护成本较高、资金保障需求较强等问题,制约了海绵城市在我国的快速发展。据统计,建设1平方公里的海绵城市需投入1.6—1.8亿元,这无形中给地方政府增加了投资融资筹资负担。如何有效缓解地方经济和财政压力,开放海绵城市建设领域的市场经济化,制定配套机制政策,拓宽融资渠道,成为海绵城市建设亟需解决的瓶颈难题。PPP作为一种新型的项目融资模式,联合国培训研究院等组织将其定义为:通过采取公共部门(政府)与私人部门(企业)的合作,为社会提供优质服务及公共产品的模式。
根据财政部建立的全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台统计，在全部入库项目中，市政工程项目数量和投资额均居于首位，新增项目数459个，新增投资额6336亿元。其中，海绵城市项目达到58个，超过1000亿元，增速在市政工程项目中属第一位。这说明，各地政府已经看到PPP模式下的海绵城市建设带来巨大的社会效益和环境生态效益。但海绵城市与PPP模式如何实现有机结合，还需要不断深入探索。
基于PPP模式下海绵城市的探索
一是创新行业盈利模式。海绵城市项目的规划建设和运营，从传统的政府主导分段实施模式、城投模式，需逐步扩展为市场投资为主体，引入综合实力雄厚的社会资本以PPP市场化的手段经营项目，这样可以避免管理部门职能交叉、项目管理碎片化、融资渠道单一等问题。当前，海绵城市的现有建设资金来源主要是政府财政专项补贴、地方财政等，应积极探索海绵城市建设的资金投入机制和城市配套激励政策，加快促进投资主体多元化以及提高社会资本方的积极性。
二是海绵城市建设需具备一定规模。海绵城市建设涉及到城市建筑、道路、绿地、水系等多个生态系统，小规模的海绵城市建成区无法体现海绵城市功能。住建部数据显示，海绵城市建设平均投资为3.2亿元/平方公里，若海绵城市建设具备一定规模，则海绵城市投资额也会相应较大，所以海绵城市建设更需要运用PPP模式，引入各方社会资本，带来可持续的有效资金。
基于PPP模式下海绵城市的探索
三是项目运营时间不宜过短。海绵城市建设通过加强城市建设管理，发挥城市各个生态系统对水的吸纳、蓄渗和缓释作用，增强城市整体防涝能力，单个生态系统的改造不能起到应有的海绵化改造作用，过短的海绵生态系统运营周期也达不到满意的效果。而PPP模式是一种全生命周期的管理模式，政府采用竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方合同约定经过10几年、20多年或更长时间的平等合作和专业化运营，能充分发挥项目综合效益，包括经济效益、社会效益、环境效益，非常契合海绵城市项目运营的特点。
四是需要有效的绩效考核体系。海绵城市是一项系统性工程，海绵城市的绩效考核指标体系的构建也是一项复杂的工程。而PPP模式下的绩效考核体系对项目实施、运营、维护相关的经济、社会、风险分担、环境和技术等各方面因素，从项目投入、过程控制、结果、效用等角度进行全面和客观的评价和考核，使项目符合获取利润的合理性、项目产出的效果性、资源有效利用的效率性、公众对社会效益的满意性。所以PPP模式中的绩效考核体系有利于考核海绵城市整体项目，提高项目的质量和效率，把握海绵城市项目中各生态系统、各参与单位的关切点是需要继续探索的关键问题。未来两年，将是第一批试点海绵城市陆续落地的时期，期待科学、市场化的PPP机制能够助推海绵城市项目可持续发展。
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