为规范政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期的绩效管理工作、促进公共服务供给质量和效率的提高， 2020年3月31日，财政部发布《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(以下简称为《指引》)。应该说，在2015年以来论证建设的PPP项目即将步入运营期之际，这个文件的出台不仅为PPP项目的实务操作提供了细化的操作指南，更是我们国家PPP项目规范体系建设的重要一步，对于疫情冲击下稳增长、促发展硬要求的实现，乃至国家治理现代化都具有重要的意义。
从文件结构上看，《指引》主要从绩效目标与绩效指标确定、绩效监控、绩效评价和组织保障四个方面进行了约定，基本涵盖了PPP项目绩效管理工作的重点内容。根据绩效管理体系的设计原则和绩效管理体系具体执行中的特点，从公平性、可操作性、激励作用等方面对《指引》的内容分析如下。
一、绩效管理体系设计的公平性
总体而言，《指引》从全生命周期和具体操作流程的不同视角，比较全面地约定了对PPP项目绩效考核的工作内容，为实务操作提供了详细指导。就责任与风险分担而言，第5条和第19条分别做了阐述，强化了实施机构的主导作用。在实务操作中，通过合同条款和《指引》要求的绩效考核办法可以对项目公司(社会资本)的责任进行比较全面的约定。
《指引》另一项创新是提出了对项目实施机构进行反向评价的内容并给出了相应指标。这从机制设计上突出了PPP项目中实施机构与项目公司(社会资本)对等主体的特征。但同时建议，《指引》在明确了实施机构对项目公司(社会资本)绩效考核条款的同时，需要进一步从流程、评价主体、周期、结果等方面明确如何开展对实施机构的评价。
此外，建议明确地方政府在绩效管理中应履行的支付责任，对于支付延期、不履行绩效考核条款、主观指标评价结果偏差等情况加以约束，倒逼地方政府在PPP项目准备和采购阶段提高对绩效管理重要性的认识，防范违约风险。期待未来出台《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》对上述违约责任进行界定，促进PPP项目的健康、规范发展。
二、绩效评价指标设计的可操作性
《指引》最后对建设期和运营期的绩效评价指标给出了参考框架，并基于80/20法则，对权重设计的方法、运营与维护两类关键指标的权重数值加以了约定，并突出了指标客观、量化的要求，为PPP项目实务中简单粗暴设计指标权重提供了重要的依据，促进了物有所值的实现。建议在实务操作中，因地制宜地根据项目特点确定指标和权重，例如，轨道交通等类型项目可能在合同中同时约定了《运营与维护大纲》要求，在实际执行中也可以直接按照《运营与维护大纲》的全面要求对项目运营与维护方面进行绩效评价，再辅之以其他指标形成评价体系。
同时，《指引》中部分“效果”类中经济影响、社会影响、可持续性等指标在实操中可能难以评价，可操作性不佳。建议重点围绕产出类和管理类指标设计PPP项目的绩效考核体系。
建议对专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法等权重设计方法进行培训，非学术界的实务人员未必能全面理解上述方法的计算规则与适用条件。也可以设计出各个方法下权重自动计算的模板，方便实务操作。
三、绩效管理体系的激励作用
《指引》第22条按效付费条款约定，对于使用者付费项目，如果绩效评价结果优于约定标准，应按项目合同约定给与奖励;反之，则追究违约责任。
在绩效评价结果的基础上设置这一条款为实现优罚劣的激励作用提供了操作指引。建议这一条款也同时适用于政府付费与可行性缺口补助项目。在实务操作中，应在PPP项目采购阶段就对奖惩条款生效的评判条件和奖励支付事项加以明确约定，保障政府奖励资金支付的合法性。
四、建议后续可以完善的内容
首先，进行“PPP项目年度绩效评价报告”与“地方政府全面预算绩效管理中项目支出绩效表格”的协同优化，减轻地方政府工作压力，实现PPP项目绩效报告和指标在全面预算绩效管理报表中的自动汇总和衔接。
其次，考虑安监、质监、应急等多个部门在项目建设和运营过程中与项目实施机构的协同。对于项目未达到前述部门管理要求产生的违约责任，应在绩效管理体系中加以特殊说明。
第三，实操中实施机构与项目公司应对请款流程做以充分调研，关注付费周期的设定以及每个付费周期内的请款手续办理，约定延期支付、甚至违约等事项的处理条款。
第四，《指引》中明确了必要时绩效管理工作可以委托第三方机构协助。在实务操作中，由于绩效评价结果涉及到的付费额度较大，评价结果1分之差也可能产生重要影响，在制度设计时应同时防范第三方机构等主体的机会主义行为。同时，绩效考核指标设计时，应尽可能以量化、易获取、结果争议小的关键指标作为考核基准。
最后，归根到底，合格的PPP项目绩效考核体系应把好的项目评价为好的，差的评价为差的。如果差的也评价为好的，或者好的评价成了差的，就证明了绩效管理体系中的某些环节出现了问题。
随着项目绩效考核信息的逐步公开，我国PPP项目的整体绩效将会得到显现，物有所值理念也将会得到真正的宣贯。无论如何，《指引》这一文件都将在我国PPP项目的发展过程中发挥重要的作用。
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