近期，财政部下发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》财金〔2020〕13号文件。文件从总则、绩效目标及指标申报、绩效监控、组织保证等五大模块，全面详细地规定了PPP项目全生命周期绩效管理工作的部门分工、阶段工作、绩效评价重点、评价方法及结果应用等内容。结合多年的PPP行业工作经验，笔者认为财金〔2020〕13号文件有以下亮点：
1、高层战略、基层落实
该文可视为是对实施政府全面预算绩效评价在PPP项目领域的最终贯彻与具体落实。
2018年9月1日，中共中央国务院联合下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发(2018)34号)，明确指出要建立全覆盖的预算绩效管理体系，包括“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。政府和社会资本合作(PPP)、政府债务项目绩效管理”。
2020年2月25日，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10 号)，第三条明确提出“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算项目支出的绩效评价适用本办法。涉及预算资金及相关管理活动，如政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、政府债务项目等绩效评价可参照本办法执行”
可见，财预〔2020〕10 号文是对中发(2018)34号文的继承与发展，目的是实现全面预算绩效评价在财政支出项目领域的实施与操作;而财金〔2020〕13号文则是对财预〔2020〕10文号的进一步继承与完善，目的是实现全面预算绩效评价在PPP项目中的实施与应用。
2、明确分工，强化合作
财金〔2020〕13号文 第三条明确指出“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作”，可见实施机构是实施PPP项目绩效评价的具体部门。该条进一步明确“各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。”此条正式明确财政部门在PPP项目评价的定位与职责，划清了财政部门与实施机构的工作界面，大大缓解了现实中各部门分工混乱不清的现状，利于各方长期稳定的合作和PPP项目的高质量供给。
3、确定原则与程序，指导现实工作
(1)该文第十一条明确提出：在项目准备阶段，项目实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系并报财政部门审核;在项目采购阶段，合同谈判可对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整;在项目执行阶段，绩效目标和指标体系原则上不予调整，但因重大变化确需调整的，由项目实施机构和项目公司协商确定，经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。
该条明确了绩效考核等内容在PPP项目合同谈判时的边界与原则，便于谈判各方参考执行。同时也为修改绩效指标体系留有余地，并且考虑到PPP合同的长期性，还为修约完善明确了审核程序，这对现实中已经进入运营期却难以考核或原定考核标准不合理的项目有很强的指导意义。
(2)该文第十九条提出开展PPP项目绩效评价的程序应为：下发绩效通知—制定绩效方案—实施评价—编制绩效评价报告—资料归档—结果反馈。PPP项目从建设期进入运营期，对大多数地方政府来说，对运营期的付费与绩效考核的陌生程度与初次接触PPP项目无二，因此如何进行绩效评价并与付费挂钩成了PPP项目进入运营期后面临的第一个难关。此条规定的评价程序主要参考了预算绩效评价的工作程序，使相关单位在具体实践中，可以参考预算绩效评价的经验和做法，对实施PPP项目预算绩效评价具有较好的实践指导意义。
同时文件后附有《绩效评价工作方案》、《绩效评价报告》、《建设期/运营期绩效评价共性指标框架》等工作模板，有助于更好地实现文件落地。
4、不忘初衷，践行科学绩效观
在该文“附件5-PPP项目运营期绩效评价共性指标框架”的说明中明确指出，“产出”指标应作为按效付费的核心指标，指标权重不低于总权重的80%，其中“项目运营”与“项目维护”指标不低于总权重的60%。此说明简明扼要的点出绩效评价的重点，意在提示对PPP项目的绩效评价不能脱离实施项目的初衷，实施PPP项目的最终目的还是为了向民众提供项目产出对应的服务。如脱离初衷进行考核，则只会南辕北辙，增加无谓的监管成本。
结语
《全国PPP综合信息平台项目管理库》2020年2月报显示，2014年以来，累计开工项目3,764个、投资额5.7万亿元，开工率58.6%。考虑到2016年、2017年是此轮PPP项目高潮期，期间入库项目数量最多，按一半的开工率考虑，也有大量项目即将完工或已经完工，并将要进入运营期。而绩效管理操作指引的下发能够确保在这些项目进入运营期后，进行规范的考核，实现政府按约付费。正所谓严格才是大爱，相信在国家PPP政策文件的严格督导和明确规定之下，中国的PPP事业将能实现稳健长远的发展，并将促进和提升中国政府治理的现代化水平。
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