一、存在的主要问题
1. 评价主体胜任能力不足。
按照《中华人民共和国政府和社会资本合作法 (征求意见稿) 》的有关规定, PPP项目绩效评价的主体主要是行业主管部门和财政部门, 或者是其委托的第三方评估机构。然而, 现状却是不少行业主管部门只熟悉本领域的情况, 对于PPP包含的其他领域却很少涉猎, 导致胜任能力不足。同时, 实务中外部第三方参与评价项目的案例也比较少。
2. 评价目标不够明确。
绩效评价目标是绩效评价对象在一定期限内达到的产出和效果, 是指引各项评价工作的终极导向, 其明确与否直接关系到评价的成败。然而实务中却存在为评价而评价的现象, 其根本原因在于没有明确PPP项目的目标。
3. 评价维度相对单一。
实践中PPP项目评价体系设置相对比较简单。虽然关于建设工程进度、项目日常运营、融资、项目盈利、公众满意度等都有涉及, 但重点不明确, 视角不全面的缺点也比较明显。
4. 评价效果不达预期。
PPP项目周期一般在10年以上, 目前在国内还看不到一个全生命周期的PPP项目绩效评价案例。但却常常出现关于PPP项目绩效评价的争议, 这些争议主要来自于政府方、社会资本方以及社会公众, 反映出部分PPP项目实施成效达不到项目规划的预期。
二、 主要原因分析
1. 法律法规还不够完善。
目前, 虽然有关部门出台了部分PPP指导性的规章制度, 但就项目绩效评价而言, 操作性还不够强, 部门规章的规定也不统一。
2. PPP项目内容较为繁杂。
PPP项目一般涵盖了众多子项目。作为一个浩大的系统工程, 对参与项目绩效评价的人员提出了更多的要求。此外, PPP项目的绩效评价体系也并非一成不变的, 根据项目的进展状况以及各方对PPP理解的深入, 其项目绩效评价体系也会作适当的调整和完善, 这也需要评价参与者及时更新对项目的认识。
3. 评价主体力量薄弱。
评价主体对于PPP项目理解的深度和广度直接决定了项目评价的效果。对于评价方而言, 如果没有适度参与项目的立项及其评审或者认真消化相关材料, 便很难全面了解项目情况, 更不用说直接参与项目的评价了。
三、应用建议
上述绩效评价指标体系还需要根据项目的动态变化进行适时调整, 其效果也有待实践的进一步检验。在此, 笔者针对PPP项目的绩效评价提出以下几点建议:
(一) 尽快出台国家级的PPP法律法规, 明确指导性意见
目前, 关于PPP的法律法规相对滞后, 缺乏上位法的支持。PPP在我国作为新生事物, 急需国家统筹考虑各方利益诉求, 出台相应的法律法规。这样, PPP项目的绩效考核才能做到有法可依、有据可查。
(二) 项目绩效考核需要量身定制并进行动态调整
PPP项目不可能也不宜用一套标准去考核所有的子项目, 建议根据PPP项目的总体目标设置一级和二级指标体系, 具体的三级指标可以根据子项目的不同做适当调整。同时还应针对项目实施过程中内外环境的变化, 适时作出必要的、科学的调整。
(三) 委托第三方中介机构进行绩效评价, 增强项目评价的独立性和客观性
如何对PPP项目进行科学的绩效评价, 实践中可以多尝试多总结。其中, 引入第三方中介机构进行项目评价有助于保持项目评价的独立性、客观性、公正性和科学性。实际上, 这也属于政府方购买专业服务的范畴, 也有利于发挥中介机构的专业优势。
(四) 项目绩效评价与项目激励相结合
项目绩效评价客观上是项目激励与奖惩的依据, 但其主要目的在于引导各方实现项目的既定目标。因此, PPP项目绩效评价结果出来之后, 需要和政府可行性缺口补助以及款项支付等挂钩, 用经济手段引导各方全面实现PPP项目的目标。
(五) 加快PPP人才培养, 提升PPP项目绩效评价水平
PPP项目涉及金融、财务、税务、工程、法律等学科知识, 只有具备全面相关知识的个人或团队参与到PPP项目绩效评价工作中来, 才能提升PPP项目绩效评价水平。而人才的培养并非一蹴而就的, 需要系统的理论学习和实践。因此, 无论是教学或是项目实践, 都需要全面了解PPP知识和组织胜任的团队参与。事实上, 理论和实践的良性互动从来都是培养人才最好的方式, 忽略了其中一方面, 都无法培养出社会需要的人才。
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