一、PPP项目绩效评价的主体
根据现有政策规定，传统预算支出绩效评价主要以评价财政资金的使用为主，因此多以财政部门为评价主体。如财预〔2011〕285号文规定，各级财政部门和各预算部门(单位)是绩效评价的主体。
PPP项目绩效评价主体问题尚无统一说法。从PPP项目本身绩效管理需求的角度考虑，由政府成立专门的与项目管理机构相独立的第三方评价机构，显然更有利于保证绩效评价的客观有效。英国和澳大利亚都设有统一的监管机构，负责PPP项目的定期检查与评价。由于中国的绩效评价机制不完善，现阶段设置专门的评价机构还难以实现，远期可能也会这么做。
PPP项目因利益相关者众多，绩效评价有其特殊性，对于评价主体的要求也与传统预算支出绩效评价有不同之处。现有政策文件多倾向于由财政部门或实施机构或二者共同作为绩效评价主体。
财金〔2014〕113号文提出，项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标;财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价。
发改投资[2016]2231号文中支指出，项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。
财金[2016]92号文提出，各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。
财综[2018]42号文，对政府购买服务第三方绩效评价主体责任的规定也值得借鉴。明确“由财政部门负责第三方绩效评价制度建设和业务指导，必要时也可直接组织第三方机构开展绩效评价;政府购买服务的购买主体负责承担第三方绩效评价的具体工作”。
可见，因所在角度不同，相关政策文件对于PPP项目绩效评价主体的规定不完全一致，但基本界定了由财政部门、实施机构和行业主管部门在内的责任主体框架。总体上，PPP项目绩效评价涉及的利益相关者众多，不适于采用传统预算支出绩效评价的单一评价主体模式。现阶段的PPP项目绩效评价最好是组建由多各相关部门参加的绩效评价工作组，作为共同的绩效评价主体，明确牵头责任单位，做好责任分工，协同开展工作。工作组成员应至少包含财政部门、项目实施机构、其他相关主管部门。
参照财综[2018]42号文，可考虑在项目整个合作期内统一由PPP项目的授权政府采购主体(即实施机构)作为牵头主体，牵头采购第三方绩效评价机构和组织绩效评价的具体工作，这将有利于统筹做好项目的整体合同管理。
也可考虑根据PPP绩效评价的不同阶段，设置不同的牵头部门。如在PPP项目建设绩效监测、运营期年度绩效监测、项目中期评估阶段，可由项目实施机构牵头。项目移交结束后，则由财政部门牵头组织绩效后评价。毕竟PPP项目移交后的项目后评价从属性上最接近于传统预算支出项目的绩效评价。
二、PPP项目绩效评价的对象
根据财预[2011]285号文，绩效评价对象是纳入政府预算管理的资金，以项目支出为评价重点，评价财政支出的经济性、效率性和效益性。可见，传统绩效评价直接评价的是财政资金的使用。
PPP项目与传统政府投资项目在预算支出绩效管理上的基本逻辑有所不同。
根据财预[2011]416号文，传统预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，更加关注预算资金的产出和结果。这也是考虑到传统预算支出项目在建设完成后即可完成项目的预算支出，预算管理周期较短，过程监控主要体现为建设过程监控，基本可以通过项目管理、监理和第三方跟踪审计等手段来完成，专门进行过程绩效监测的细节处理的意义不大。故传统预算绩效管理的重点工作更多体现为项目预算执行完毕后的结果评价。相对预算支出来说，它更倾向于一种于后置评价，评价预算支出的执行效果，评价结果作为改进以后年度预算安排的依据。
PPP项目的绩效评价周期更为完整，它通过较长的运营期设置，放大了PPP项目过程绩效监测的空间。PPP项目在预算执行结果评价之前，有更具体的过程绩效监控和中期评估等阶段性考核，而且这种过程考核的结果，是安排年度预算支出的重要依据。所以，相对每一年度的预算支出来说，PPP项目绩效评价的主要工作(至少是绩效监测)更多体现为一种前置评价。按照绩效评价结果执行财政预算是PPP项目预算支出的基本要求。有不少PPP项目为了同时满足“按效付费”和“按时付费”的要求，特地设定了先根据前一年度绩效评价结果安排本年度预算支出，下一年度再根据实际绩效考核结果予以调整的付费安排。可见，PPP项目真正完成年度预算支出还是高度依赖本年度绩效评价(监测)结果的。
总体上，PPP项目的绩效目标体系更为复杂和多样，而绩效目标体系将影响评价对象的构成。PPP项目的绩效评价在产出结果评价之外，将更加强调过程监测。这就决定了PPP项目绩效评价的对象更为综合，不仅仅包含项目的预算资金，还包含项目公司甚至政府本身。绩效评价本身就存在政府部门的自评环节。
对于PPP项目全寿命周期内重点评价内容的选择，也可能呈现一定的阶段性特征。例如，在PPP项目过程绩效监测和中期评估阶段，一般以实施机构为牵头评价主体，主要评价内容是项目公司在建设运营过程中的综合表现，旨在通过项目公司的实际绩效产出申报预算支出。在项目移交后进行项目后评价时，预算资金的执行效果、政府监管体系、PPP模式的应用等是主要评价内容，旨在发现问题，总结经验教训，为后续项目实施和决策参考。
三、关于PPP项目绩效评价中的第三方机构
(一)引入第三方机构的必要性
1、符合国家政策导向。发改投资[2014]2724号提出，鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价。财金[2016]92号文提出，各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。发改投资[2016]2231号提出，项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。
2、第三方专业机构因广泛参与市场上的PPP项目咨询管理，积累了丰富的同类项目管理经验。将绩效评价的具体工作委托给第三方专业机构，政府方只负责监督与管理工作，有助于进一步贯彻PPP项目所倡导的“专业的人做专业的事”的理念，借助第三方专业机构的知识与经验，提升PPP项目全寿命周期管理效率。
(二)引入第三方专业机构的方式
PPP项目对第三方专业机构的采购可参照《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》(财综[2018]42号)。根据规定，可“按照政府购买服务有关规定，选择具备条件的研究机构、高校、中介机构等第三方机构开展评价工作”。“对于一般项目，评价费用可在政府购买服务支出预算中安排;对于重大项目或多个项目一并开展评价工作的，可以单独安排预算”。
对于湖北省内的项目，则还可参考《湖北省财政厅关于印发<湖北省第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法>的通知》(鄂财绩规〔2014〕3号)的有关规定。“在采购第三方绩效评价机构之前，政府部门可采用政府采购方式建立绩效评价第三方机构库，从库内选择负责绩效评价的第三方专业机构”。“市、区、县财政部门可以自己建库，也可以直接从省级第三方机构库内选聘第三方机构”。目前，因为各地已建立了涵盖各类相关专业机构的PPP咨询机构库，PPP绩效评价可直接从已建立的PPP咨询机构库内选聘绩效评价机构。
鄂财绩规〔2014〕3号文还规定了从第三方机构库内选聘专业机构的原则：即能力优先原则、公平公正原则、利害关系回避原则。并明确了相关收费标准，实操中可实行计时收费、计件收费或二者相结合的方式。
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