作为全国经济深化改革的排头兵，深圳一直将创新当作驱动发展的核心战略。在PPP领域，深圳也同样是推行改革开放的先锋，较早地就已形成良好的市场机制，并在电厂、高速公路、城市轨道交通、污水和垃圾处理等领域积累了丰富的PPP经验。2018年6月13日，随着《深圳市政府和社会资本(PPP)实施细则(试行)》(以下简称“《实施细则》”)的正式出台，深圳又一次走在了PPP深化改革的前列，为PPP市场注入了新的活力。
整体评价
《实施细则》出台的政策背景正是国内积极引导PPP规范发展的分水岭，2017年末以来,国家发改委、财政部等多部门相继出台多项政策措施，对全国的PPP工作进行清理规范，引导PPP工作的规范有序开展，因此《实施细则》在内容上不难发现财办金92号文等文件的影子，反映出了当前以规范和引导PPP为主的政策趋势。
从财金113号文到发改投资2231号文，虽然财政部和国家发改委都已出台了PPP项目相关的操作指南和工作导则，其他各地方政府相继出台的实施细则也屡见不鲜。但是，凭借着多年来自身积累的丰富PPP经验，深圳此次出台的《实施细则》可谓“站在巨人肩膀”上对PPP项目的全流程各个环节作了进一步细化，并在对相关工作机制和程序进行规范的同时勇于创新，多处亮点都具有较强的借鉴意义。
全面解读
为确保PPP项目的规范运行和体制创新，《实施细则》的内容上可以用“一大核心，两大兼容，三大创新，四大保障”来做总体概括。
(一) 一大核心
《实施细则》开宗明义就明确将提升公共服务供给质量和效率作为核心思想和开展PPP工作的根本目的。在经济基础较为雄厚的财政环境下，深圳仍然极为重视PPP法规政策的编制工作，为PPP市场营造良好的法律环境，可见在观念上地方政府已真正意识到PPP的现实意义并不再是项目融资的通道，而是提高公共服务供给质量和效率的必然手段，以及实现供给侧结构性改革的必经之路。深圳用实际行动告诉我们，在当前政治和经济新形势下，所有人都是PPP浪潮中的一份子，只有对PPP模式有更加充分的认识才能走在浪潮的尖端。
(二) 两大兼容
《实施细则》通过对部门责任分工的明确划分，和对实施流程的分类设计，实现了国家发改委和财政部对PPP项目操作要求的兼容，以及传统项目立项管理和PPP实施流程的兼容。
1、国家发改委和财政部对PPP项目操作要求的兼容
《实施细则》按照国家发改委和财政部对PPP操作的流程要点，明确了深圳市发改委和财政委各自在PPP项目管理全流程中的分工，体现互相协作，又各有侧重的原则，避免两部门之间产生权力重叠或责任推诿的现象。例如，市发改委和财政委均具有对发起项目的审核权和年度PPP项目实施计划的制定权，但是市发改委注重对于项目建议书、实施方案和项目管理的审查，市财政委则注重物有所值分析、财政承受能力评价以及对政府采购工作和预算管理实施监管。同时，《实施细则》也融合了国家发改委和财政部PPP项目库的运行规则，结合深圳实际建立全市统一项目库，并与两个国家库做好衔接。
2、传统项目立项管理和PPP实施流程的兼容
PPP项目的立项管理一直是实践中的一大难题，由于对PPP项目所属类型(政府投资或企业投资)缺少统一的界定标准，导致实践中各地的做法千差万别，不利于形成对于PPP项目的有效管理。但是，《实施细则》通过将PPP项目细分为用财政资金直接投资及资本金注入的政府固定资产投资项目、采用财政资金投资补助及贴息方式的政府固定资产投资项目、全部由社会资本投资的固定资产投资项目和不涉及固定资产投资的项目四类，并针对不同类型项目分类设计各自的实施流程和审批要求，有效解决了项目立项和PPP流程的衔接问题。
(三) 三大创新
除了保证PPP项目运作的规范有序，结合深圳投资项目管理体制的实际情况，《实施细则》在监管方式、运作模式以及信息管理三大方面也均有突破性的制度创新。
1、 监管方式创新
在政府职能部门的责任分工上，除了对市发改委和财政委的职权进行了明确规定，《实施细则》在PPP项目各流程环节上还引入了PPP中心这一重要角色。不同于以往对于地方政府PPP中心的认识，除了担任协助政府部门开展PPP项目建设运营绩效评价、政策研究，承担有关PPP方面的项目推介、技术支持、宣传培训等工作，《实施细则》还明确规定由深圳市PPP中心作为PPP项目(交通、水务、城管及其他领域中专业性较强的项目除外)的实施机构，来负责项目实施合作相关工作。同时，市PPP中心还承担着项目发起阶段入库前的初审工作以及执行阶段项目的整体监管和评价工作，这一重要举措无疑将提升深圳市政府在PPP项目管理上的专业度，有利于对市辖区内所有PPP项目进行全面而有效的监管。
2、运作模式创新
在PPP定义上，《实施细则》将股权合作与特许经营共同作为PPP项目运作的方式，针对存量基础设施项目，又特别强调鼓励通过股权转让将政府方持有的股权部分或全部转让给社会资本方，为深化政府与社会资本合作提供了更广泛的想象空间。
另外，针对市场化程度不同的项目——经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，《实施细则》分类提出不同的运作模式建议，以寻求最为合适的合作对象。同时，在《实施细则》中开创性地提出鼓励将经营性项目与非经营性项目、准经营性项目进行捆绑运作，鼓励社会资本挖掘PPP项目的商业价值，不仅提高了项目运作的灵活性，也有利于鼓励社会资本深度参与，以解决实践中PPP项目“肥瘦搭配”的问题。
3、信息管理创新
《实施细则》创新性地提出建立全市统一的PPP综合信息管理系统，以实现PPP项目全生命周期监管服务、风险预警与防控、信息公开与共享等功能，为决策提供数据支撑。甚至在财政部PPP综合信息平台已创设的项目库、专家库和咨询机构库基础上，深圳市PPP综合信息管理系统还增加了PPP金融机构库和社会资本库，为PPP项目提供多样化金融产品和综合金融服务支持的同时，也必然会为选择更为合适的社会资本提供便利。当然，金融机构和社会资本库的入库标准以及管理方式仍有待进一步的细则规范出台。
(四) 四大保障
PPP项目的成果落地，当然也离不开政府在土地、财税、金融等各方面政策制度上的保障，而《实施细则》对于保障措施的统筹兼顾和全面支持相信能够为PPP项目的稳步发展保驾护航。
1、项目融资保障
《实施项目》中多项规定都旨在强调项目可融资性及融资落实的重要性。例如，在项目论证阶段强调对于投融资和财务方案的合理性论证，要求将可融资性列入项目前期论证范围，并通过设立金融机构库，支持金融机构主动提前介入做好建设项目策划、融资方案设计等工作，前瞻性地解决项目落地后融资难、推进难问题的同时，也更有利于形成有效、可预期的合理回报机制。
2、项目用地保障
《实施方案》明确实行多样化的土地供应政策，保障PPP项目建设用地。在财金[2016]91号文关于鼓励土地招拍挂与社会资本方招标、评标等工作同时开展的基础上，进一步提出鼓励和支持社会资本方利用符合城市规划的自有土地参与PPP项目，这一政策的提出无疑对于有效调动社会资本资源、推动供给侧改革发展具有深远的意义，地方层面的成功实践经验也将为其他各地起到优良的示范效果。
3、审批效率的政策保障
本着“简捷高效、科学规范”的原则，《实施方案》在提高项目审批效率，加快项目落地方面也起到了积极作用。通过设立PPP联席会议统筹协调全市PPP工作、允许编制项目可行性研究报告的同时拟订PPP项目实施方案、按照“多评合一、统一评审”的要求对实施方案进行联合评审等一系列措施安排，进一步优化了政府内部管理流程，实现了创新和效率的有机结合。
4、创新型项目的扶持保障
无论是在政策依据以及实施模式上，《实施细则》都为科技体育、文化旅游、综合开发等创新型项目提供了未来广阔的发展空间。首先，《实施细则》肯定了PPP模式在该等综合性较强项目上的可适用性，其次通过允许社会资本以项目建议书方式向市行业主管部门推荐潜在项目，鼓励社会资本积极创新挖掘项目商业价值，为更多服务更佳、品质更优的PPP项目提供了发起渠道，提高了项目落地的可能性。
结语
综上可见，《实施细则》的条款之间无不体现着深圳市政府对于通过PPP模式提高公共服务质量效率的信心，以及通过PPP项目管理体制创新深化供给侧改革的决心。同时，深圳的“稳中求变、勇于创新”也在告诉我们即使在当前严格规范PPP的政策背景下，也不能失去继续深化PPP理念和创新PPP制度的想法。这一次，深圳又为我们做出了榜样。
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