5月4日，财政部金融司发布PPP项目财政承受能力汇总分析报告(以下简称专报)。专报对PPP项目财政支出责任总体情况进行了分析，对部分市县支出责任突破了10%的限额进行了披露，并对下一步如何完善财政承受能力分析论证工作提出了要求。就此相关问题，记者近日采访了多位PPP领域资深专家。他们认为，专报直面PPP发展过程中的风险问题，是加强地方债务管理、防控财政风险的又一重要举措。
守规矩—筑牢10%限额的红线
近年来，财政部相关负责人在有关会议上多次强调，财政承受能力10%是一条硬性约束的红线，监管部门要坚决制止触碰底线的违法违规行为，防范化解PPP不规范发展引发的隐性债务风险。专报首次对入库项目全生命周期的财政支出情况进行了汇总披露。
中央财经大学中国PPP治理研究院院长曹富国表示，专报表明PPP项目库大数据建设已经初见成效，能够为PPP项目政府支付承诺和防控财政风险提供有效的现代管理手段。专报总体分析情况表明，PPP对于地方债务的风险影响较小且可控。6400个项目涉及的1920个地区(含省、市、县三级)中，有七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间。
财政部PPP专家、济邦咨询公司董事长张燎认为，专报透露的数据基本吻合在一线的微观观察。超限地区是少量及少数年份，大部分地区仍有财政承受能力空间，但存在明显不平衡现象：财政承受能力空间大的地区，如上海、厦门、深圳做PPP意愿弱，而空间小甚至触线的中西部地区做PPP却意愿强。
财政部PPP专家、中国投资咨询公司总监朱磊认为，专报传递的信息总体上是积极的，目前PPP模式下的政府方支付责任整体可控，即便在最为谨慎的估算方式下，仍有七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间，超过10%的地区仅占一成，可见PPP支付责任并不会大幅增加地方政府债务风险。PPP模式推行4年来，按照推动公共服务供给提质增效的政策初心，通过改革创新，在公共服务供给领域中引入市场竞争机制，优化财政资金使用效率，用更少的钱办成了更多的事，成效显著。
财政部PPP专家、大岳咨询总经理金永祥表示，PPP作为一种经济政策，其运转情况有数据支撑了，这是政府治理能力提高的标志。
控风险-划定红线有效防控财政风险
专报显示，PPP在发展过程中因部分地方投资冲动、GDP冲动，出现泛化异化问题，部分市县支出责任突破了10%限额。
财政部PPP专家、北京中伦(上海)律师事务所合伙人周兰萍认为，部分地方为了“多”上项目、上“大”项目而不合理规避财政承受能力风险，为了“快”上项目未能准确进行财务测算，这些做法客观上加大了后续财政支出风险和政府违约风险。
张燎表示，财政承受能力论证原本是管控某级财政实体“能做多少PPP”的“安全阀”，但过去一段时间未能发挥作用。个中原因比较复杂，既有管理部门事务繁多照顾不及，也有地方财政部门把关不严的因素;还有技术性的问题，比如财政承受能力计算公式不完善和信息管理系统缺乏相应功能、咨询机构水平参差不齐等。
在谈到“大部分支出责任从政府性基金预算列支的项目是否涉嫌违规”问题时，清华大学PPP研究中心首席专家王守清表示，财政部规定用于补贴和支付PPP的钱不能超过一般公共预算的10%，政府性基金预算的使用非常严格(专款专用)，只有符合政府性基金预算规定的才合规。
财政部PPP专家、北京中财中融投资咨询有限公司首席合伙人黄国成认为，每年度PPP项目预算安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%这一“红线”必须紧守。无论PPP项目的实际支出来自于四本预算账本中的哪一个，甚至来自于预算稳定调节基金或预备费，在计算财政承受能力时都不能逾越这一“红线”。只有严格遵守和执行这一“红线”，财政承受能力论证才能起到有效防范财政风险的作用。保证财政承受能力的严肃性和权威性，既是保护社会资本投资权益的基本措施，又是确保不形成新一轮地方政府隐性债务、守住不发生区域性、系统性金融风险底线的重要手段之一。
财政部PPP专家、山西万方咨询副总经理连国栋表示，专报对财政承受能力论证中打擦边球行为进行了警示。财政部2016年发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》规定，“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”，但在实际操作中出现了泛化异化的现象。
抓发展-把好财政承受能力论证这道关
PPP项目财政承受能力论证，是推进PPP事业健康发展，防控政府财政风险的重要环节，也是加强PPP信息管理工作的重要关口。财政部文件多次强调，所有PPP项目都必须在PPP综合信息平台中及时公开财政承受能力论证报告及有关数据，未按规定公开的项目要从项目库中清退。
财政部PPP专家、大岳咨询专家唐凤池表示，受10%财政承受能力的限制，今后PPP市场新建项目、政府付费项目势必减少，而存量项目、使用者付费的项目将增多。目前很多地方对PPP的需求仍然旺盛，如果全靠政府付费模式显然不可持续，应按照“谁受益、谁付费”的原则建立起收费制度;一些地方公共产品虽有收费制度，但价格尚未调整到位，还需大量财政补贴。因此，加快价格和收费制度改革是当务之急，这样才能吸引投资者，也为后期资产证券化打下基础。
“那些希望放宽财政承受能力限额的人士可能要失望了，在家底摸清之后，财政部门似乎更有信心去筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的‘红线’，近期内绝无放宽10%限制的可能。”朱磊说。
浦发银行PPP中心副主任郑大卫认为，在当前控风险、降杠杆的背景下，10%限额的“红线”是不可能有松动的。因此，地方政府要用好配额，优先安排涉及民生、环保、幸福产业的PPP项目;社会资本要优选项目，10%就是项目投资的风险底线;金融机构要建立风险预警机制，定期细化信息公开内容或第三方大数据支持内容。
连国栋表示，专报提出“规避10%限额约束之嫌”，预计今后财政承受能力论证将进一步规范和加强，将进一步对打擦边球的行为说“不”。周兰萍也认为，除了加强监管严守10%红线外，从一般公共预算以外渠道列支项目支出的做法也会加以规范。
多位专家对专报中提出的“完善财政承受能力论证制度，优化支出测算公式，细化参数取值方法，确保支出责任统计范围全覆盖。”进行了解读。
曹富国说：“财政承受能力论证制度还需要进一步完善，支出测算公式需要优化，参数取值方法尚需细化，支出责任统计范围尚需扩大，包括使用非一般公共预算渠道安排支出的情况也需要进一步研究。”
黄国成认为，目前财政承受能力论证指引确实存在需要进一步细化和完善的地方，比如运营补贴计算公式是否可以有多种方式，参数选取是否可以给出计算模型或计算标准，政府配套支出是否可以考虑进一步明确所含内容范围及计算依据和要求。实务操作中确实存在少记、漏记政府支出责任的现象，一些使用者付费项目不做财政承受能力论证;一些政府付费项目或可行性缺口项目尽管有财政承受能力论证，但没有考虑政府风险支出责任和配套支出责任;一些项目把从政府性基金预算或国有资本经营预算账本中支出的责任没有纳入统计范围，甚至将政策性银行贷款作为政府支出责任的替代要素，出现政府对项目融资兜底的违规做法，最终需要政府承担政策性贷款还本付息责任，各级财政部门对此应加强管理和监督。
北京财指南咨询公司总经理徐向东建议，应从技术方面进一步完善财政承受能力评价制度，包括运营补贴支出责任与财务(经济)评价关联性;增长率为复合增长率还是平均增长率;项目支出责任不能全部从政府性基金预算列支，那么是否可以列支，上限是多少?计算运营补贴时折现率可否以省为标准统一取值等。PPP规范发展一定要解决好“三位一体”的平衡问题，解决好PPP模式的运作、防范风险与政府债务管控、经济持续发展的平衡问题。
曹富国认为，这个分析报告说明，PPP项目库大数据建设已经初见成效，能够为PPP项目政府支付承诺和防控财政风险提供有效的现代管理手段。这是我国PPP制度建设的一项重大成果。这也向PPP市场各方发出了一个非常积极和明确的信号：请认真对待PPP财政承受能力评价工作。当然，财政承受能力论证制度还需要进一步完善，支出测算公式也需要优化，参数取值方法尚需细化，支出责任统计范围尚需扩大。包括使用非一般公共预算渠道安排支出的一些情况，需要进一步研究。据了解，财政部已经启动了《财政承受能力评价指引》规范性文件修订工作。相信随着这一规范性文件的出台和大数据现代管理手段的建立，我国PPP项目下的财政支付风险将总体可预测、可管控，政府履行PPP项目合同支付责任也更有保障。这对我国PPP事业健康和可持续发展具有重要和深远的影响。
财政部PPP专家、龙元建设集团副总裁颜立群表示，财政承受能力分析报告的披露是PPP市场长远规范发展基石之一，意味着地方政府在PPP领域提供的财政支持是公开、透明、规范的，并不是“隐性负债”，有利于提升社会资本和金融机构的信心。
连国栋建议，要对PPP项目库进行动态监管，实现大数据管理，化解风险。这有利于对区域内所有PPP项目数据进行多方位的提取、比对、管理，及时发现财政承受能力论证中的问题，有效化解风险，有利于提高PPP财政承受能力论证的质量。同时，专报提出的“加强咨询机构库管理，对编制财承报告存在重大失误的咨询机构予以及时清退”，将对咨询机构实行责任追究和倒逼机制，正本清源，减少咨询机构不规范的操作，有利于PPP项目的规范运作。
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