新年伊始，曾因违规举债而一度饱受批评的江苏悄然发文《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》(后附政策全文)，文件主要内容是：针对政府投资工程①(项目)，由政府向其成立或明确的“政府投资工程集中组织建设实施单位”授权，行使“建设单位”的权利和义务，建设“投建管用”四权分离机制。这里，我们姑且造词称之为“授权建设管理”模式，如果需要对应英文与PPP及ABO做比较的话，那就译为ACM(Authorized construction management)②吧。文件一出，即有观点认为是坊间曾多有议论的江苏试行多年“代建”模式的翻版，也有提出是PPP的简化版，亦有学者高呼ABO/公建公营的春天。那么，授权建设管理模式内涵是什么?本文试图解读、比较并分析其影响。
一、文件解读
(一) 授权建设管理模式的文件要点
文件第四条规定，“集中组织建设实施单位，在工程建设全过程行使政府投资工程建设单位的权利和义务，承担工程组织建设职能，执行批准的工程建设规模、建设内容、建设标准、投资概算，控制工程工期、投资，保证工程质量。主要职责可以包括：组织项目可行性研究报告、初步设计及概算、施工图设计文件的编制及报审;办理有关报建、报批手续;制订项目工作方案、工作计划和项目管理目标;负责工程勘察、设计、施工、监理等单位和材料设备采购的招标;负责集中组织建设项目建设过程中的投资控制、质量安全、工期进度、信息档案等管理;组织项目的中间验收、竣工验收、项目使用移交等;编制项目竣工工程结算、竣工财务决算，办理资产移交手续等。”
由上可见，“集中组织建设实施单位”并不负责施工，只是负责“管理”(包括“控制投资”)。 因此可以猜测到，授权建设管理模式的结构是“政府授权—集中组织建设实施单位—施工单位”，这与十年前我们常用的某些“城投平台模式”，在结构上是相同的。平台公司的介入，在一定程度上起到了投资融资职能、隔离政企债务、提高管理效率的作用。
(二) 授权建设管理模式的文件背景
2014年43号文和2017年50号文禁止政府违规融资行为后，以工程建设为主要内容的政府投资项目的融资方式大部分被禁止;随后87号文对违规将服务和工程打捆的做法予以禁止;2017年末的92号文，又在纯政府付费、仅涉及工程、无绩效挂钩等多个方面，对工程类PPP加以严格的限制。就此，原本即处于强监管地带的政府投资工程融资领域，尤其是“仅涉及工程”的部分，在2017年，被一步步地从政府购买服务和PPP中赶了出来。
(三) 授权建设管理模式的业务定位
我们将授权建设管理模式纳入政府采购的业务范畴讨论，基于43、50、87、92号文等一系列文件的规定，这一模式正是属于政府购买服务和PPP均难以覆盖的政府采购工程范围，由此江苏将政府采购工程明明白白地摆出来，也是客观形势使然。
有观点认为，预计下一步将由政府将工程款列入预算，由“集中组织建设实施单位”或施工单位据此申请银行贷款或其他方式融资。
鉴于“集中组织建设”有可能提高效率、降低价格，且政府有义务支付工程管理费用，加之“集中组织建设实施单位”在其他业务方面收入盈利的一些想象空间等诸多因素，上述观点是有一定可行性的。当然，也要注意政府义务与企业债务的清晰切割，避免违规。
二、模式比较区别
(一) 授权建设管理模式与PPP
授权建设管理模式不是PPP。PPP必须要有一个Partnership，而授权建设管理中无论是政府与“集中组织建设实施单位”还是施工单位的关系，都是单纯的购买方和供应商之间的关系，并不具有Partnership。
在完善预算管理的前提下，授权建设管理模式有望在一定程度上提供对“纯政府付费采购工程领域”的支持，弥补PPP限制该领域的短板，从而对PPP的健康发展起到积极的作用。
(二) 授权建设管理模式与ABO/公建公营
授权建设管理模式显然与ABO或公建公营都不相同，关键的差异在于运营(O)，ABO或公建公营都必须要有运营的内容，而授权建设管理没有这个内容;ABO的结构是三步走：授权—建设—运营，授权建设管理的结构是授权—建设管理，这个“建设管理”是一个词，一个步骤，具体含义可以参照江苏文件第四条的详细界定。
(三) 授权建设管理模式与BT/代建
通常我们所说的BT/代建模式，往往关联着地方政府出具的对于付款期限的本金及利息的支付承诺，从而形成了违规举债。
相信此次江苏文件及其后续的实际操作，一定会清晰地划分政府支付义务与企业债务的界限，从而避免违反43号、50号等文件规定。例如，该融资是由“集中组织建设实施单位”或施工单位申请的，应属于以“市场化方式”申请而承担的“企业债务”，政府仅按照与“集中组织建设实施单位”的政府投资工程项目委托合同及相关预算安排，承担支付义务。从这个意义上讲，是不应该被划做政府违规举债的。
三、授权建设管理模式的现实意义
1.投融资意义
尽管基于预算约束、项目本身无盈利等多种因素，导致授权建设管理模式在时间周期、投资额度等多方面难以媲美PPP模式的强大功能;但仍应认可，授权建设管理模式是在政府采购工程投融资领域的具有务实性和探索性的重要尝试;并与PPP分别侧重于政府付费、使用者付费的工程领域，有望形成共同健康发展的趋势。
2.平台转型意义
授权建设管理模式所指向的“集中组织建设实施单位”，接受“政府授权，在工程建设全过程行使政府投资工程建设单位的权利和义务，承担工程组织建设职能”，有利于发挥平台公司了解区域情况、办事程序等客观优势，是平台公司转型的重要方向之一。在有可能的情况下，平台公司还可以考虑承揽地区棚改回迁房、工业园区厂房建设等多项任务，向地产房产开发、工程建设等集团公司方向发展，从而进一步增加其承揽公益性建设项目的投融资能力。
3. 推进复合型PPP项目的可能性
在平台公司具备前述1、2所提及的规模和能力，即获得政府授权成为“集中组织建设实施单位”并具有地产房产开发、工程建设等业务能力和较大资产规模，的条件下，平台公司就有可能将政府委托的工程项目与其他使用者付费项目有机融合，组成复合型PPP项目，以政府出资代表身份联合社会资本方组建项目公司。鉴于结构繁杂及篇幅原因，本文暂不做详细表述。
①注：有些不熟悉政府投资管理体制的学者提出了对“政府投资工程”一词的质疑。该词来源于国发[2004]20号《国务院关于投资体制改革的决定》中“政府投资项目”的提法，应为专指在政府固定资产投资项目中的工程建设项目。
②注：这里没有像BOT、ABO那样使用build这个词，是因为这里的“建设管理”是一个词组，意为“对建设进行的管理”，而不是像BOT、ABO那样，三个单词代表三个不同的阶段。
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