自2014年PPP开始推行以来，其与政府购买服务的关系就一直存在热议与争议，过多概念上的区分实际上对实操没有太大的指导意义，因为严格按照各自的政策法规文件执行即可，区别自然蕴含其中。众所周知，政府购买服务自诞生以来，逐渐呈现泛化趋势，并成为地方政府债务的主要源头，而PPP近年来逐渐完善，大有承继与改良部分政府购买服务边界的趋势。尤其是垃圾处理领域，我们反复强调的455号文，应该将垃圾处理领域的项目全部划归在PPP下，堵死了政府购买的进出口。然而，事实果真如此吗?笔者在操作垃圾处理项目时发现，各地面对垃圾处理项目，尤其是类似于本项目的单体纯粹简单的项目时，会更加倾向于采用政府购买服务的方式，那么采用政府购买服务是否可行?是否违规?这是本文想一探究竟的。
一、项目基本情况
项目名称：中国某市餐厨垃圾专项治理PPP项目
所属行业：市政工程->垃圾处理
项目总投资：9000万元
所处阶段：识别阶段
回报机制：可行性缺口补助
合作期限：20年
运作方式：BOT
项目概况：本项目现在处于识别阶段，属于餐厨垃圾处理专项项目，与当地生活垃圾收运体系并列，即自成独立体系，完成餐厨垃圾的收运、处理和终产物销售。
二、提问
1、垃圾处理项目还能采用政府购买服务的方式吗?
三、分析
1、455号文是特别法，应当优先遵循。
政府购买服务的政策法规依据是：关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知》(财综[2014]96号)，发布主体是财政部、民政部、工商总局;而455号文是指：关于《政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)，发布主体是财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部。因此455号文与政府购买服务的政策依据属于同一位阶，按照特别法优于一般法的原则，455号文应当优先适用。换言之，垃圾处理项目全面实施PPP模式。
既然已经定论，那还有讨论的必要吗?
当然!从逻辑上讲，是因为采用PPP模式能够缓解地方政府债务危机、加强垃圾处理的社会效益和经济效益，所以垃圾处理项目才会全面实施PPP模式。那么如果这个前提不存在，是否就不必适用PPP模式了呢?
2、不适用PPP，适用政府购买服务的情形
(1)边界划分
首先需要论证垃圾处理领域既是PPP的法定领域，也是政府购买服务的法定领域。
《政府购买服务管理办法(暂行)》：
第十四条除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：
(一)基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
(二)社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
(三)行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
(四)技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
(五)政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策(立法)调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。
(六)其他适宜由社会力量承担的服务事项。
国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知(发改投资[2016]2231号)：
第二条适用范围
按照国务院确定的部门职责分工，本导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。具体项目范围参见《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)。
根据上述文件内容，环保领域绝对是PPP与政府购买服务均可适用的方式，垃圾处理基本可以归属于环境治理，那么可以确定，垃圾处理有适用政府购买服务的基本资格。
(2)有钱任性
在满足(1)的情况下，我们再看资金。如果从资金的角度看待PPP与政府购买服务，二者的区别主要在于付款节奏。简言之，如果政府没有充足的财政资金，需要社会资本参与，需要进行融资，需要在未来20年、30年的期间慢慢还款，那么政府决不能做政府购买服务，否则有变相融资之嫌;而如果政府本就有充足的财政储备，或者要做的项目体量也小，政府足以承受，那么政府用自己的钱、买自己的服务、尽自己的责任、服务本地的百姓，定然无可厚非。难道说非要勉强做PPP，让政府支出更多、让项目拖延更久、让百姓晚些享受好的生活环境?
(3)对症下药
PPP是国家近年来倡导和推广的一种政企合作方式，本质上是将基础设施与公共服务供给交由适格的社会资本。以期政府用更少的钱在短时间内办更多的事、实现基础设施与公共服务供给量与效率的提升、增加经济效益和社会效益。PPP因为其时间长，在全生命周期内的价值绝对是大于其他方式，而且在全生命周期内是呈现近乎指数型增长的趋势。即前期少，后期多;前期赔钱，后期赚钱。所以一个适合拿来做PPP的项目，一定是匹配长的生命周期、体量大到利润高过因采用PPP而增加的成本。也就是说，如果垃圾处理项目不满足这两个条件，那么不适合采用PPP模式。这样的原因有很多，就笔者接触的项目而言，有单体项目利润较低做PPP不够经济的、有环保压力必须立竿见影出效果的、有处理规模无法缩小至延长到整个生命周期的等。
3、总结
经过分析，垃圾处理项目原则上应当适用455号文采取PPP模式，从合规风险的角度、审批难度上考量，也应当适用PPP模式。然而，如果地方政府有比PPP更经济、更优质的选择，不会增加政府负债、能实现预期效果，那么审慎评估也未尝不可。
无他，物有所值而已。
至于争论，留待PPP正式法律的出台解决吧。
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