在防风险的大背景下，财政部对地方政府债务的管理逐步收紧。6月2日，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(87号文)，通过负面清单的方式对政府购买服务作出规范。
87号文与此前一个月六部委联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文)一起，初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。
尽管相关部委和市场机构均认为，这两份文件并未超出新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)的内容，只是对原有规定的重新梳理和强调，但仍在市场上引发较大震动。
过去几年间，随着地方债管理逐步收紧，在融资平台受限之后，地方政府通过政府与社会资本合作(PPP)、政府引导基金、政府购买服务等方式隐性举债现象日益突出。其中政府购买服务成本低、限制少，而且可以规避PPP的物有所值评价和财政可承受能力论证，受到地方政府的追捧。
一位长期为地方政府提供咨询服务的大学教授估计，政府购买服务规模已达万亿元级别，基层政府和银行认为只要政府想做的都可以做成政府购买服务。
有金融机构人士称，其所在机构投放的资金中，投向政府购买服务的数量远超合规PPP的资金。
在PPP等方式受到严格限制的情况下，地方将政府购买服务视为重要的融资手段。中部省份一位财政厅人士告诉财新记者，其所在省份正准备发文鼓励政府购买服务，其中一些规定与87号文并不一致，相关文件会签过程中，87号文的出台打断了这一进程。
政府购买服务异化为变相举债手段，与制度不完善和操作不规范有关。审计报告称，政府购买服务改革部分措施不到位。截至2017年4月底，中央部门政府购买服务指导性目录尚未出台;抽查的73家中央单位有44家未在预决算中反映政府购买服务情况;大多数省仅出台本级的指导性目录。
在实践中，不仅政府购买服务范围被扩大，而且“先有预算后采购”这一基本原则也被漠视，很多政府购买服务项目实质是拉长版BT。
87号文以负面清单的方式明确，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
从防范地方债风险的角度，这一要求无可厚非，但难点在于，在清理规范的过程中，已经建成的和在建的政府购买服务如何处理。
中国财政科学研究院环境资源研究中心主任陈少强认为，应尽快出台补充通知，分类施策，而不应“一刀切”;对已经纳入预算、完成政府采购程序并签署政府购买服务合同的项目，继续按照原协议执行;对正在谈判的购买服务项目，紧急叫停;对即将实施的政府采购公共服务项目，按照87号文的精神执行。
在相关政策措施尚未明确的情况下，目前一些政府购买服务项目中，金融机构已经暂缓放贷，直接影响到项目进度。
政府购买服务泛滥
2013年9月，厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，首次在中央层面提出“政府购买服务”的概念。此后政府购买服务开始快速发展，范围也从最初的居家养老、医疗卫生、教育、就业培训和社区服务等领域，扩大到棚户区改造、易地扶贫搬迁等建设工程领域。
前述大学教授称，地方政府将政府购买服务应用到非常广泛的范围，首先以政府部门作为采购主体，多数情况下选政府的融资平台作为承接主体，承接主体拿着政府采购合同去找银行融资。
财新记者在中国政府采购网搜索发现，将政府购买服务运用于建设工程项目非常普遍。比如，2017年6月16日，云南省怒江州兰坪县财政局发布的政府购买服务项目，名称为“怒江州兰坪县贫困村基础设施建设项目”，内容为兰坪县64个贫困村村组道路建设、农村安全饮水建设、校安工程、农村综合环境整治等，购买服务年限15年，纳入财政预算逐年支付，拟定怒江投资开发集团有限公司作为惟一服务商(即承接主体)，后者为怒江州的一家融资平台公司。
财政部地方专员办人士告诉财新记者，通常合同签订后，政府会通过预算决议等方式承诺未来支出责任，承接企业获得应收账款权利后，以此为质押向金融机构融资。
财政部此前要求问责的地方政府的违法违规举债担保行为中，也有类似案例。
2016年3月，南通朝霞新农村基础设施建设开发有限公司以应收账款项目向中信信诚资产管理有限公司(下称中信信诚)融资48620万元，后者通过发行“中信信诚·南通朝霞新农村基础设施应收账款债权投资4号专项资产管理计划”募集资金。此前2015年11月23日，南通市通州区人民政府向中信信诚出具承诺函，承诺资管计划融资资金已纳入通州区政府性债务管理，若出现债务偿还问题，区人民政府将安排还本付息资金偿付。财政部发出问责函后，因融资方申请提前回购计划投资债权，这一资管计划提前终止。
一些地方政府将政府投资基金、PPP与政府购买服务嵌套在一起，放大杠杆。
一位业内资深人士告诉财新记者，一些省份设立扶贫基金，以政府购买服务的名义向商业银行购买金融服务，签订设立基金的协议，商业银行出资70%作为优先级，地方政府出资30%作劣后，地方政府给金融机构付息，并将其列入政府购买服务，“其实就是打着购买服务的名义举债，风险很高”。
接近财政部的人士表示，从局部看，某一领域政府购买服务风险不高，但目前各个领域都在做政府购买服务，蔓延开来，风险非常高。
负面清单争议
鉴于政府购买服务领域有泛化、滥用的趋势，87号文以负面清单的方式明确了政府购买服务的范围：严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。只有党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，可以例外，按照相关规定执行。
这在地方引发轩然大波。有地方政府人士称，这与此前的文件存在冲突。过去数年间，在相关部委甚至国务院的文件中，海绵城市、地下综合管廊、农村公路建设等领域，均有涉及政府购买服务的内容。
中国财政科学研究院环境资源研究中心主任陈少强撰文指出，87号文之前，政府购买服务是按照正面清单方式管理的，部分领域同时出现在正面清单和负面清单上，造成地方政府和相关市场主体无所适从。
不过，前述接近财政部的人士并不认为87号文和此前的文件存在冲突。他称，《政府采购法》明确规定，采购内容分为三类：货物、工程和服务，其中服务并不包括工程。此前文件中，在前述领域的可以采用政府购买服务的方式的只是日常运营服务，而不是建设工程，“认为建设工程可以作为政府购买服务的内容，是选择性理解”。
地方倾向于将建设工程纳入政府购买服务的一大原因是，政府购买服务程序简便，限制少，既可规避PPP的物有所值评价、财政可承受力论证，还可绕开招投标、工程管理等要求。
“政府购买服务应遵循先有预算后购买的原则，年度预算未安排资金的不得实施政府购买服务。”前述接近财政部人士强调，纳入预算后才能叫做购买，否则就是融资。
在实践中，这一原则往往被忽略。87号文重申，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。同时要求，政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限(三年)内。
“目前很多政府购买服务实际并未在预算中安排，且时间跨度普遍超过五年、十年，期限很长。”中国青年政治学院副教授吉富星告诉财新记者。
2017年1月，财政部致函内蒙古自治区人民政府，要求问责内蒙古自治区交通运输厅利用伪政府购买服务违法违规举借债务的行为。
此前内蒙古交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1年至第17年或18年通过购买服务资金支付项目建设资金;后者作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体实际为各盟市旗县交通局。这一协议不仅将建设工程列入政府购物服务，而且期限长达十几年，也未将其纳入预算管理。
“现在的政府购买服务大部分都是BT。”一位知情人士表示，这与规范的政府购买服务的区别在于，没有遵循“一手交钱一手交货”的原则，服务承接主体交付工程或服务时，采购主体并未同时支付相应对价，而是将支付行为延后到之后的若干年。
在建项目整改难
今年以来，财政部对地方违法违规举债行为问责力度加大，各地对相关文件的重视程度也明显提高。
87号文要求，各省级财政部门会同有关部门全面摸底排查本地区政府购买服务情况，督促相关地区和单位限期将违法违规问题依法依规整改到位，排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
“存量项目需要梳理，列入负面清单的只能暂停。”一位西部融资平台人士表示。他所在的融资平台作为项目实施主体，参与了基础设施建设、土地开发等领域的政府购买服务项目，“87号文影响很大，金融机构还处于政策解读阶段”。
他称，银行已经暂停对政府购买服务项目的贷款。目前的情况是对列入负面清单的项目，银行不再投放贷款，已经投放但平台尚未使用的贷款，部分转投到了正面清单中棚户区改造等领域，已经使用了的贷款，还没有银行要求提前还款。
陈少强也称，东部某市采用政府购买服务从事项目建设，国开行、农发行等给到对应项目的融资期限是10年-30年，规模达上千亿元。87号文公布后，这一地区所有的银行停止已签合同业务的放款了。银行部门的态度是，如果87号文不做调整，银行将暂缓所有贷款。
“在建的政府购买服务项目怎么处理，是最麻烦的问题。” 吉富星认为，半拉子工程很难找到别人接手，如果不继续建完，项目效益没出来，沉没成本很大。而已经建成的项目，钱已经都花了，要整改也很难。
前述接近财政部的人士认为，对已完工的项目，要把原来签订的政府购买服务合同修改为政府采购工程合同，每年履行付款义务;在建项目，可以用今年发的地方政府新增债券置换成政府采购工程，也可以转成规范的PPP模式来做，“真正困难的是举借债务过多，超过三年预算能安排资金的项目”。
实际操作中，无论是转为政府采购工程还是规范的PPP，都存在一定难度。
吉富星认为，将政府购买服务转换为政府采购工程，需要与年度财政预算和中期财政规划相衔接，采购期限应限制在三年以内，一些小的项目可行，但政府购买服务存量太大，地方财力无法承受。
有地方政府开始考虑将尚未开始建设的政府购买服务项目转换为PPP。“需求很强烈，但难度很高。”中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部执行董事周良仪告诉财新记者，政府购买服务转换为PPP难点主要体现在三方面：一是PPP的社会资本方以什么对价来接盘，双方的权利、义务如何确定;二是转让标的物的股权价值、资产价值认定难;三是投资程序的问题。
“政府购买服务转换为PPP，接盘的社会资本方既要防止政府不承诺，项目按原来政府购买服务的方案继续，也要防止政府过度承诺。”周良仪提醒。
制约政府购买服务转成PPP项目的另一因素是，PPP项目本身的限制。PPP项目操作流程包含识别、准备、采购、执行、移交5个阶段、19个步骤，财政部第一批示范项目平均落地周期约15个月，第三批项目落地周期虽已加快，但仍需要11个月左右。此外，物有所值评价、财政承受能力论证以及公开招标，都会对地方政府行为构成比较强的约束。
“87号文没有设置新老划断和过渡期，对存量项目全盘否定似乎有失公平。” 君泽君律师事务所合伙人靳林明认为，政府购买服务项目的整改，涉及到政府、服务提供方、金融机构、新投资人等多个机构，考虑服务提供方的类型、购买服务的类型、合同履行阶段等，可以考虑完善手续变更为PPP、终止合同进行TOT、ROT操作，资产组合后进行其他市场化操作等。
吉富星称，鉴于地方政府的变通能力太强，对政府采购服务应该踩急刹车，但是否一刀切值得商榷，“应该有一个存量项目置换、调整的过程”。
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