“第一届国家发展论坛”于2016年12月18日在北京举行，国务院发展研究中心原副主任卢中原出席并进行了《警惕行政化回潮和平庸化》的演讲。谈到行政化回潮，其认为也可能不是回潮的问题，是压根儿就没改到位。目前PPP模式的推进存在用行政化手段，供给侧改革、尤其是钢煤去库存存在行政化手段，甚至是习惯用行政性的思路和办法推动科技创新。对照十八届三中全会提出“要让市场在资源配置中发挥决定性作用”的要求，他举了3个与此要求相悖的行政化回潮案例。
以下为发言实录：
卢中原：感谢北京大学国家发展研究院邀请我来，国家发展论坛首届，我也是首次参加，而且是首次参观了我们的国家发展研究院。我刚才在朗润园转了，以前来过北大很多次，但是没有专程去过，我非常的震撼。我感觉坐在这个院子里面绝对是中国气派，学贯中西，油然而生。所以我和张维迎教授、余永定教授，25年前一起在牛津大学学习，当时我们震撼的是古堡，六七百年前的教堂式的学院。今天我的震撼是中国范儿，我们的国际学术交流道这个院子里来感觉完全不同。
我讲这个题目叫做《警惕行政化回潮和平庸化》，我觉得和我们的主题非常契合，全球变革时代的中国，我们出现了一些行政化回潮，平庸化、保守化的倾向。刚才韩俊主任谈到了农村领域的改革，令人振奋的就是打破过去国家财政补贴、国家直接干预价格机制的做法。其实这是行政方面的，更多的走向市场化。我非常赞同这个思路。我发言的专题就避开这个。
概括了三个领域，我们来看什么叫做行政化回潮和平庸化。行政化回潮表现在三个方面，第一个方面就是习惯于用行政化的思路推进地区经济发展，解决区域经济发展难题。第二个就是习惯于用行政化的手段推动供给侧改革。第三，习惯用于行政性的办法和思路推进科技创新。
我个人觉得在我们的实践当中发生了很多新的矛盾，第一个行政化回潮，也可能是行政化不是回潮的问题，压根儿就没改到位。但习惯性的思维方式和做事方法就表现在，比如说招商引资，推进一个项目落地，中央提出来PPP，政府资本与社会资本融合。在这个过程当中许多特别是我们的一些老工业基地，资源枯竭的省份，计划经济国有经济分量很重的地区，非常习惯于用行政性的办法和思路推动这些事情的进展。动不动就设一个行政化的机构，或者内设一个机构，一套行政化的框架推进这件事情。这个事情表面上看起来政府发挥作用，重视这个事情，比如说PPP模式的推进，政府可能在这里行使更多的配置资源的权利。我们所引用的PPP模式恰恰是用社会资本，市场化的方面运作我们公共领域的投资，成本收益的核算，整个投资建设运营这一套。
但是我们看到了很多地方就是用这个设置行政化管理架构的办法，赋予行政权力的办法，这样来推动这些工作。那么这些工作对企业家来说，企业家进去以后就觉得到处都是这种行政性的面孔和氛围，这一点我想我们在座的如果很多企业家在我们东北那几个省份，当然我们中西部也有很多这样的地区，可能会感同身受，有切肤之痛。我们前不久在东北调研国有企业的改革脱困，制度性交易成本怎么样降低，我们也感到了这样的问题，非常沉重。
当然在这样一些地区也有不少的改革动作，比如说在哈尔滨他们做了一个行政管理体制改革，用一个公章代替100多个公章，行政管理的效率提升，程序简化，也是有不少这样的改革创新之举。但是总体上那边的氛围是不适应我们国家的市场化改革总趋向的。
十八届三中全会提出来让市场在资源配置中起决定性作用，这三个字一改，从基础性改为决定性，这是非同小可的事情。接下来是政府更好的发挥作用，你看这个顺序，总是要有一个谁是前提基础。当然是市场，市场由基础性变成决定性作用，在这个基础上政府更好的发挥作用。但是我们往往不这样理解，就把这个政府的作用过于强化，当然我觉得在沿海地区，民营经济发展地区，国际化市场化程度更高的地区，这是总体上做得不错的。这是第一个层面，我们习惯用用行政性的办法推进问题的解决和区域性政策的落实。
第二个层面，习惯用行政性思路的办法推进供给侧改革，最鲜明的体现在去产能、去库存。今年6月份我们的钢煤两个去产能的目标是20%到30%，过去说时间过半，任务过半，今年的6月份任务才二三成。到8月份完成了七八成，然后说年底可以达标，现在已经达标了。那么我们说这件事情本身并不错，但是它问题暴露在哪里呢?我们搞宏观经济研究得看大宗商品价格指数，让市场在绝缘配置中起决定性作用。
今年的大宗商品交易价格全在涨，那就说明我们制革供给和需求不衔接了，当然不是总量的，可能是结构性很突出。那么你在推动企业结构性改革的时候有什么问题。这个时候市场释放价格信号是这样的，然后我们的行政命令让产能强行的减少。那企业这时候利润亏损的很厉害，工艺品价格结束了一直的下降，走出来了，结果跟行政性的去产能发生了严重的抵触，这怎么办?这是我们要研究要思索的。你的行政性命令督察完了以后达标了，结果市场价格一上来都恢复生产，加强排放、加强能耗，这样怎么能解决我们的产业结构失衡的问题，产能总量过剩的问题。所以根本上我们用的行政来推动解决供给侧改革。
怎么和市场供求关系的变化，价格信号的变化，市场机制的变化协调起来，这个做得很不够。后来主管部门发现以后召集企业家来谈，去产能、结构调整和市场价格稳定，怎么协调。我觉得这就对了，但是我担心这又是一个急救章，当问题突出的时候才召集大家讨论。矛盾不突出的时候就是6以前的事情，供给侧改革在今年明年，最近几年很明确的几项任务。这是需要我们思考的。因此我们在未来推进供给侧改革要非常深入的研究怎么样更好的利用市场机制、价格机制，和企业的主导积极性，来完成这项任务。
第三个就是习惯用行政性的思路和办法推动科技创新，这个我觉得客观来说最近几年来我们做了很多的改革，尤其是今年国务院下了很多的文件，优化学术环境的指导意见等等，前不久更力度大的是取消了科研经费当中的劳务费比例，没有比例。这只是在自然科学领域，对社会科学、人文科学领域不适用。这还需要我们进一步研究，今天不讨论这个问题。即便是在自然科学领域，工程技术领域，这种习惯用行政性的办法和思路去推进创新仍然很沉重，他以为他规范你了，结果又回到以前了。
比如在改革开放先行地区调查，新型科研机构在立机构之初就定的章程，就是在产权上、在管理上、运作机制上接受审计方面都是独立的，不能混同于国家的行政性事业单位。结果现在不行了，审计巡视不管你原来的章程有没有用。所以我们国务院才有文件叫新型科研机构，这是兼高校、科研院所、企业的性质。这种情况下直接面向企业，面向市场，面向项目，面向投资搞商业投资的，非常直接的。你动不动就用行政巡视审计，资产兼并重组，不同所有制设备之间的并购，资产处理非常麻烦。
我们的中西部很多内部省份改革的力度比我们要大很多，比如说国家取消科研经费劳务费比例上限的时候，好多省份由50%提到70%，国家就不设那个比例限制了。但你说这个地区改革的想法是从5%调到50%，不行，不符合国家财政。没两天国务院文件下来取消，这个东西怎么能跟上改革的步伐，全球变革时代的中国，科技创新我前面就在政协发言了，鼓励创新一定要打破行政化、平庸化、保守化。否则你怎么鼓励创新呢。这点事你都不敢突破。动不动就退回去了，我很莫名其妙的。
现在行政化回潮同时伴随着平庸化、保守化，我不干。还有过去废除的政府行政力量直接入股推进科技创新这事，现在有些行政主管部门又要捡起来，我说过去改掉的东西怎么又捡起来。这事说明我们现在行政化的思路和处事方式，现在要培育增长新动力，推动结构性供给侧改革，还有需求的新动力，这里面有许许多多东西要突破，不突破怎么能够解决这些问题，怎么能适应变革时代中国的要求。全球变革时代，我们现在遇到的挑战是非常多的。
因此我先把这三个方面抛出来让大家思考，至于怎么解决这三件事。我就想第一，你要授权免责，要给人家容错机制。第二，要教育企业增强转型定理，宏观调控强调，要增强调控定力，我们的微观层次、中观层次也要加强转型动力，就是定力，不要怕，不要慌，要沉住气，就在这个过程中让它淘汰掉一批，否则就是死灰复燃，谢谢大家。
一些地区习惯用行政性办法推动PPP项目
第一个案例是中央提出发展PPP模式，即在推进项目落地中，鼓励社会资本参与，让政府资本与社会资本融合。
卢中原说，实践中在不少地区，特别是一些老工业基地、资源枯竭的省份、计划经济、国有经济分量很重的地区，非常习惯于用行政性的办法和思路推动PPP项目的进展。动不动就设一个行政化的机构，或者内设一个机构，表面上看是政府重视这个事情，但其实政府在其中依旧行使更多配置资源的权力。
第二个案例是习惯用行政性思路和办法推进供给侧结构性改革。
“最鲜明地体现在去产能、去库存中。”卢中原说，今年6月份全国煤、钢两个去产能的任务只完成了两三成，进度不够理想，督查组下去走了一圈，到8月份迅速完成了七八成，并说年底可以达标。
在卢中原看来，督查推动去产能本身并无过错，但也暴露出问题。
“让去产能、去库存同市场供求关系的变化、价格信号的变化、市场机制的变化协调起来，这个做得很不够。”卢中原说，后来主管部门发现这一问题后，又召集企业家了解去产能、结构调整和市场价格稳定，“我觉得这就对了。”
深化改革要建立容错机制、授权免责
卢中原还列举了用行政性思路和办法推动科技创新的问题。
据介绍，在改革开放先行地区，为鼓励创新，此前“新型科研机构”在设立机构之初就确定章程，对科研经费、人员管理等方面作出改革和设计，对这些“新型科研机构”的产权、管理、运作机制的审计和巡视参照的标准，不能混同于国家的行政性事业单位。
“结果现在不行了，审计、巡视不管你原来的章程有没有用，都要参公管理。”卢中原说。
在卢中原看来，行政化回潮必将带来平庸化和保守化，不利于培育增长新动力，不利于推动供给侧结构性改革。他建议，在深化改革的推进当中，要尤其注意建立容错机制，授权免责;同时在微观层面、中观层面都要加强转型定力，“不要怕、不要慌、要沉住气，就要在转型中淘汰掉一批”，卢中原说。
追求粮食增产的时代过去了
今年粮食总产量减少100亿斤，中财办副主任韩俊认为并非每年都要增产，一味追求粮食总产量“ 连增”的时代或许已经过去。中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在第一届国家发展论坛上谈到，今年粮食总产量减少了100亿斤，并说：“不是每年粮食都要增产。”
从“保增长”转向“优化结构”
国家统计局12月8日发布数据显示，2016年全国粮食总产量12324 .8亿斤，比2015年减少了0.8%。
韩俊认为，在十三五阶段，随着中国食品消费结构的演变，人们更看重吃得放心、吃得健康，由此粮食种植任务将从此前的“保增长”转变为“优化粮食结构”，“所以这次中央经济工作会议提出：要把优质的、绿色的农产品供应放在突出的位置。”
韩俊说，在很多国家，农业被称作“农业与食品产业”;中国未来也将拓展农业的多种功能，走向农林牧渔结合发展，种植业、养殖业、加工业一体化发展，农产品加工、休闲观光融合发展的方向。
防止行政手段扩大土地规模
中国劳动人口的减少，也给劳动密集型的农业带来挑战。
韩俊认为，中国已经到达刘易斯拐点，劳动力供给条件的变化显著推高了中国的劳动成本，在此背景下，在农业领域通过规模化生产、机器换人来降低劳动成本势在必行。
“但一定要防止通过行政的手段来扩大土地的规模。”基于中国的土地制度和多数地区仍处于“小农生产”阶段，韩俊特别强调，规模化生产并不意味着通过行政化的手段流转土地、造“大户”，也可以通过规模化的服务来实现，“可以看一下前几年有些地方动不动就搞一个几千亩、上万亩的农场，现在农产品价格一波动，各种矛盾都暴露出来了，可持续性就出现了问题。”
他表示，这也是为什么中央经济工作会议明确提出要细化和落实承包土地，集体所有权，农户承包权和土地经营权，三权分置，要培育新型的农业经营主体和服务主体。
在第一届国家发展论坛上，北京大学国家发展研究院教授张维迎点了一炮，认为“国有企业没有创新的积极性，面临的监管制度也不鼓励它们创新”，很快引来在座的央企老总的反驳。“国企也有大量的企业家和科学家、创新者。”中国建材集团董事长宋志平称，创新跟所有制没有必然联系。
张维迎：让民企享用更多创新资源
张维迎将经济和企业的发展模式分成“套利型”和“创新型”。
他说，中国改革开放以来，随着资源市场的开放，企业在各个领域只要通过“套利”，即将此前别人已有的经营模式和技术引入过来，迅速便能实现盈利。但改革开放走到今天，“套利型”发展空间已越来越小，接下来经济和企业的发展更需要通过“创新”。
但他认为，由于创新具有高度的不确定性、周期特别长，国有企业不可能进行创新。“因为它既没有创新的积极性，所面临的监管制度也不鼓励它们创新，政府很难在创新投资和不负债的投资之间做区分。”张维迎认为，国有企业不可能成为创新的企业家，建议国有企业改革中，将目前国有企业占用的大量资源释放出来，让民营企业享用更多的创新资源。
宋志平：不要一提山寨就摇头
中国建材集团董事长宋志平反驳了张维迎的观点。宋志平认为，创新和所有制没有必然联系，私营企业有企业家、创新者，公共部门也有企业家和创新者。
“今天绝大多数国企都是被市场化的，在国资委所管理的103户的央企里面，60%以上的资产都是在上市公司里。”宋志平说，在国企内也有大量的企业家和科学家、创新者，像中国建材就有26个院所，有3.8万名科学家，所以整个建筑材料领域基础的科学创新，包括标准的设定都是由中国建材这家公司所做。
对于“创新”的定义，宋志平也表达了不同的观点。
“不要一提山寨就摇头，大家想想，我们都是从山寨过来的。”他说，一般都是“先学会爬，然后再走，最后再跑”，即逐步从模仿创新，发展到集成创新，再到自主创新，“这是一个过程，不见得模仿创新就不好”。
近年水泥的生产一直面临着产能过剩、环境污染等诸多问题。但宋志平认为，转型升级和创新最好还是要立足本行业，比如想办法生产出最好的水泥。过去高铁的水泥要从德国进口，2000元一吨，现在中国通过产业升级和技术创新都实现了自主生产。
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