引言：
加快提供保障性住房是当前政府解决民生问题的一个重大事项。“十二五”期间，我国新建保障性住房3600万套，总投入超过5万亿元。“十三五”期间，我国将构建以政府为主提供基本保障以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。保障房巨额的开支，仅仅依靠政府财政投入是不可能的，政府大包大揽模式也不是一个能保证较高效率的好模式。显然，必须积极引导、拉动社会资金的参与，才能顺利实现保障房建设目标。目前的保障性住房主要有经济适用房和公共租赁住房两种。鉴于各地经济适用房、“双限房”供给方面漏洞甚多、弊病丛生、管理成本甚高而扭曲现象防不胜防的现实，除“共有产权”式的有利于封杀套利空间的经济适用房之外，我们原则上并不支持再继续提供完全产权经济适用房，因此，本文讨论的保障房建设，主要是如何通过PPP 提供公共租赁住房。
一、保障性住房的现状及问题
(一)保障性住房的发展概况
保障性住房是我国为了满足我国公民住房需求，保证我国公民“居者有其屋”的一种重要调控手段。我国的保障房政策主要表现为国家根据法律法规的要求制定相关的政策，对部分土地进行统一划拨和住房建设，并规定一定额度的租金，以及房价，将住房销售或租赁给中低收入者，从而解决中低收入家庭的住房问题。根据《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》(建保〔2013〕178号)，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。因此，现阶段保障性住房主要包括经济适用房和公共租赁住房两大类。
“十一五”期间，我国通过以廉租房、经济适用房为主的各类保障性住房建设，帮助1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭解决了住房困难问题，初步建立了以廉租住房、公共租赁住房、经济适用房等为主要形式的住房保障体系。“十二五”期间，我国新建保障性住房3600万套，总投入超过5万亿元，进一步提高了住房保障水平目标。“十三五”期间，我国将构建以政府为主提供基本保障以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，优化住房供需结构，稳步提高居民的住房水平，更好保障住有所居,完善购租并举的住房制度对健全住房供应体系具有重要意义。
(二)保障性住房存在的问题
融资渠道少，资金存在较大缺口。我国保障性住房的融资渠道主要有中央与地方的专项资金供给、住房公积金的增值收益及银行贷款等，大部分的资金是由政府供给的。随着我国保障性住房投资开工数量增长和建筑成本的上升，单一的资金来源不能够满足房屋建设的需求，导致资金缺口的加大。同时，由于保障房开发具有耗资大、周期长、收益低的特点，在利益与和政绩方面都不利于地方政府和财政。因此地方政府的建设积极性不高而导致资金缺口的进一步扩大。
缺乏有效的激励机制。保障房的收益远远低于普通的商品房，企业获得的利润较少，在没有有效的激励机制下，企业在房屋的投入方面缺乏积极性和主动性。在建设过程中缺乏相应的监督管理机制，从而造成偷工减料的现象。没有有效的激励机制，导致保障房建设标准低于国家标准，保障房的质量得不到保证。
保障房的使用效率偏低。保障房在规划和分配等方面的问题降低了保障房的使用效率，从而进一步影响了保障房的有效供给。一方面保障房准入机制存在缺陷。由于保障房准入机制不能够很好的筛选更为合格的保障房使用者而导致急需保障房的家庭无法获得保障房政策优惠。另一方面保障房规划不合理。为了降低成本，各地保障房多建在偏僻的郊区，周边配套设施、基础设施较差导致生活不便，使低收入家庭减少了租住保障房的热情而导致保障房利用率降低。
二、PPP模式的引入及其特点
(一)PPP模式内涵
PPP模式，即政府和社会资本合作模式，是指政府公共部门与社会民营部门为了完成基础设施项目建设或提供社会公共物品和服务进行合作，以此让民营部门所掌握的资源参与其中，实现政府公共部门职能的同时给民营部门带来盈利机会，从而实现合作双方利益共享、风险分担的合作机制。
PPP模式通常包括融资、设计、建设、运营以及维护基础设施和服务等内容。通过这种合作模式，合作双方可以达到比单独建设更优的结果，既能满足私人投资部门的营利性要求，又能更好的实现政府的职能，进而达到提高基础设施和公共服务的效率和质量的效果。
(二)PPP模式的特点
在PPP模式下，对于政府而言，政府一方面可以减少提供社会公共产品和服务的公共开支，通过引入社会资本参与公共产品和服务建设的方式，能够有效的缓解政府的财政支出压力。另一方面，政府通过PPP模式可以提高公共产品和服务的建设效率。在传统的项目建设中，政府兼顾项目建设的发起、建设、运营、维护和监管等多项任务。而通过PPP模式的引入，政府部门把项目的建设、运营和维护的任务转移到了私人部门手中，政府更多的是扮演项目的发起者和监督者的角色。政府把项目交给更专业的私人部门，充分发挥私人部门市场化和更有经验的优势，有利于实现项目运作效率的最大化。
对于私人部门而言，通过PPP模式可以获得一个长期运营项目并且期间有稳定的现金流入。私人部门可以充分发挥其经验和创新等优势，通过把资金、管理和技术等投入如公共基础设施建设这样的一系列长期而相对稳定的项目，获取收益。
公共部门和私人机构按照各自优势，承担自己最善于应对的风险，减少合作对方风险，而不是减少自己的风险，从而降低整个项目的成本。通过PPP模式，政府部门和民营部门之间真正实现了利益共享、风险共担。
三、将PPP模式引入保障房建设的必要性分析
(一)拓宽了融资渠道，缓解财政压力
保障性住房资金需求巨大，单靠政府财政投入难以解决资金需求问题，资金不足是制约保障房建设的最大障碍。政府需要提供的社会公共服务是多方面的，除了保障性住房以外，政府还要提供其他方面的公共产品和服务。在财力有限的情况下，保障房建设的资金压力也将对政府提供其他服务造成困难。因此，拓展融资渠道是首先要解决的问题。在保障性住房建设中，PPP模式将有助于吸收更多的民间资本，扩大资金来源，实现投资主体多元化。PPP模式能够有效地实现政府资金与社会资本的结合，弥补保障房资金缺口，缓解政府的财政压力。
(二)引进管理技术经验，保证建设的质量和效率
在PPP模式下，通过引入民间资本投入到保障房建设中，使政府部门与民营部门各自的优势得到了全面的发挥。通过激励约束和市场竞争机制的引入，能够使政府选择更好的民营部门进行合作，私人企业负责整个项目的全周期管理，可以将企业拥有的先进技术和管理经验，以及雄厚的资金实力投入到保障房的建设中。另一方面，政府可以转变职能，负责项目的监督和检查工作。这样既可以引进民营部门的管理技术经验，又可以发挥政府的监管职能、减轻政府的负担，从而提高保障房建设的质量和效率。
(三)有效降低和分散风险
保障房建设资金投入大、建设和回收期长，在整个建设运营过程中存在很多风险因素。在保障房建设的PPP模式中，政府部门与私人部门共同承担风险，政府部门主要承担政治和政策方面的风险，私人部门主要承担项目实施过程中的商业风险，同时政府与私人部门还共同承担包括不可抗力因素在内的一些额外风险。政府和民营部门可以通过合理的风险分担机制，有效分散和降低风险，最大限度地提高保障房建设的效率和效益。
四、关于保障性住房的PPP提供模式
根据《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》(建保〔2013〕178号)，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。因此，现阶段保障性住房主要包括经济适用房和公共租赁住房两大类。由于经济适用房在建设过程中并不紧张，因此，本文仅讨论公共租赁住房如何运用PPP 模式提供
(一)公共租赁住房的特点
公共租赁住房的房租相对较高( 但仍低于市场价格) ，且征收稳定。公共租赁住房的建设成本，可以通过房租部分收回，如果政府再给予适当的补贴或政策优惠条件，经营者则可以通过对其建成后的经营管理，收回成本并获得一定的利润。
(二)BOT模式的选择
当前一些地方将保障性住房不同形式地销售给居住者，使得保障房越建越缺。政府应当提高保有量以满足低收入居民的需求，所以采用BOT的方式是解决保障房不足一个很重要的PPP形式，而不是将保障房逐渐销售给居住者。
BOT 是Build ( 建设) 、Operate ( 经营) 、Transfer( 转让) 三个英文单词的缩写，概念上代表着一个完整的项目融资、建设和运营时段，现在已经成为PPP管理模式下的一个重要形式。这种形式的基本思路是，由政府授权项目公司对项目进行建设和经营管理，项目公司在经营管理期收回投资并获得合理的商业利润，最后根据协议将该项目无偿转让给相应的政府管理机构。这种方式已经在我国被广泛地应用在包括水务、发电、垃圾处理等多个领域中的建设项目，在政府的公共租赁住房建设管理中，也存在广泛的应用空间。
BOT基本操作过程是: 政府公共部门确定公共租赁房规划与建设项目后，对该项目进行公开招标，中标单位就此项目成立项目公司，由项目公司负责对项目进行融资、建设并运营，经营期过后把所有项目资产转交给政府相关公共部门。
在《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财金〔2015〕15号)中指出，运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理，主要是政府选择社会资本组建公共租赁住房项目公司，项目公司与政府签订合同，负责承担设计、投资建设、运营、维护管理任务，在合同期内通过“承租人支付租金”及必要的“政府政策支持”获得合理投资回报，依法承担相应的风险;政府负责提供政策支持，定期调整公共租赁住房租金价格，加强公共租赁住房工程建设及运营维护质量监管。合同期满后，项目公司终结，并按合同约定作善后处理。政府对项目公司承担有限责任，不提供担保或承诺。因此，公共租赁住房建设中选择BOT 模式最合适。
(三)BOT模式中的政府补贴
由于项目是公共租赁房，其现金流量也可能不足以使民营部门在收回投资时伴有合理回报，此时政府可以通过现金流量补贴的形式，使其达到收回投资并得到合理投资回报的水平。补贴有两种方式，一是补贴给公租房使用者，再经房租形式由经营者收取，二是直接补贴给经营者。
凡有政府补贴成为必要的BOT方式的关键点，是合理确定现金补贴量，这涉及企业能否实现合理的投资回报。现金流量补贴的高低通常与经营的期限长短成负相关，即经营期限越长，政府现金补贴越小，反之越大。
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