当前，在国家大力推动下，政府和社会资本合作模式(Public-Private-Partnership，简称“PPP”)已成为全社会关注的热点。从理论上看，PPP模式参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等，涉及多种法律合同关系。不过，不管采用何种形式，均离不开金融机构各种形式融资支持，金融机构的参与对项目成败具有举足轻重的作用。那么，面对这样的新形势和新机遇，金融机构又该如何参与PPP呢?在日前由盘古智库组织的“智见”讲座中，广发合信产业投资管理有限公司副总经理王金锋结合切身体会，围绕这一话题谈了一些看法和思考。
PPP项目融资难的五大主因
近年来，全国各地的PPP热潮不断升温，但值得关注的是其落地率并不乐观。举例来看，国家发展改革委于2015年5月建立首个国家部委层面PPP项目库，并陆续推出3批PPP推介项目，项目数达到3584个，投资额超过5万亿元。但截至今年7月末，前两批项目整体落地率却仅为35.2%(个数)、33.7%(投资额)。
PPP项目落地率不高的原因是多方面的，但融资难是其中重要因素之一。像财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平就曾表示，PPP就像一场足球赛，上半场通过科学规范、充分竞争的方式选择一个最有能力最适合的资本项目人;而下半场最关键的是要解决融资的问题。如果融资解决不好，PPP项目落地难就解决不了。
对于PPP项目的融资难，王金锋从金融机构的角度，认为其主要有五大原因：
首先，是流动性风险高。PPP绝大多数涉及基础设施建设和公共服务领域，投入大、运营周期长(10~30年)，而且资本金部分金融机构的出资比例高(一般情况下为85%左右)，这就意味着金融机构参与PPP往往面临较长的融资周期，资金端刚性兑付的压力大，流动性风险高，尤其是期限错配风险，都会强于传统的贷款项目。
其次，是资产权属特殊。PPP项目公司作为融资主体和最终的责任主体，不仅没有存量资产，而且往往缺乏足够的抵押物，其主要资产为特许经营权或对政府的长期应收款，而这就可能面临政府支付风险。
再次，是运营主体缺失。在王金锋看来，目前PPP模式推广中，合格的项目运营公司普遍稀缺，“而这样的社会资本方才应该是整个项目周期中最在意项目收益的一方，也是最适合分担项目运营风险的主体。”
第四，是成本限制严重。当前PPP项目的投资回报逐渐走低，金融机构通过资管计划或者信托计划投资PPP项目股权，存在成本硬约束。
最后，是坚持信贷逻辑。金融机构缺乏项目运营经验与能力，因此往往沿袭既有的信贷思路，包括股权投资要求兜底回报、提前回购，银行PPP项目贷款在区域条件、客户条件和项目条件等方面提出了较高的要求等。
金融机构参与PPP的两种角色
分析了PPP项目融资难的原因，王金锋也提出了应对之策的思路。
其一，是积极寻求外部增信支持，降低融资风险和融资成本。如信用担保、融资平台担保、收益权质押担保、不动产抵押担保，以及政府(或其指定机构)入股、政府的财政补贴支持、中央/地方财政融资支持基金、差额补足或流动性资金支持等。
其二，拓宽融资渠道，创新融资工具。“传统融资渠道主要是银行贷款，拓宽融资渠道包括信托、基金、IPO、股权融资、债权融资(企业债、项目收益债、永续债、中期票据、项目收益票据、永续票据、公司债券、融资租赁、P2P等)、资产证券化等。”王金锋说。
其三，建议金融机构积极参与PPP项目，培育运营机构。在这方面，王金锋认为，金融机构在PPP项目中可以扮演两种角色：
——金融机构作为发起人之一直接参与PPP项目。
具体来说，金融机构可以联合具有基础设施设计、建设、运营维护等能力的社会资本，与政府签订三方合作协议，在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作。“就目前而言，个人建议，金融机构可以选择性参与PPP项目，具体标准：一是存量项目，二是竞争强度小、容易获取、运作周期短、政策鼓励的项目。”
举例来说，2016年9月2日正式签约的呼和浩特市轨道交通1号线一期工程PPP项目中，签约双方分别为呼和浩特市政府的授权机构呼和浩特市机场与铁路建设项目办公室、中国中铁股份有限公司和深圳市太平投资有限公司联合体。其中最引人注目的，就是该项目由于深圳市太平投资有限公司的加入，实现了保险资金直接参与地铁PPP项目的突破。
王金锋指出，金融机构以联合体方式进行投资有利于分散PPP项目的建设运营风险，提高投标实力增加中标机会。“不过，也应看到，这样的方式对联合体合作方实力及政府财政能力都提出了较高的要求。”
——金融机构作为PPP项目公司的融资服务供应商，间接参与PPP项目。
事实上，在PPP的全过程中，都有着对金融服务的需求，这为金融机构的介入提供了诸多机遇。例如，在项目前期，金融机构可以承担财务顾问、项目评估，以及股权融资(项目资本金);项目建设期，不仅可以通过建设期信贷融资(项目贷款、银团贷款)、项目收益类债券、永续债等提供资金，更可以通过结构化安排引入证券、信托、保险、理财等各资本市场资金;最后，项目运营和移交期，金融机构还可以提供资产证券化、运营期信贷融资，以及融资租赁等服务。
PPP产业基金的4种业务模式
王金锋表示，目前产业基金作为地方融资方式的创新，越来越受到各方关注，成为金融机构介入PPP项目的途径或手段。
而从理论上讲，PPP产业基金是指以股权、债权及夹层融资等工具投资基础设施PPP项目的投资基金，可以为基金投资人提供一种低风险、中等收益、长期限的类固定收益。PPP产业基金通常与承包商、行业运营商等组成投资联合体，作为社会资本参与PPP项目投资运营。在PPP产业基金模式下，金融机构可与地方政府和项目运营方签订产业基金合同，就能够产生稳定现金流并且收益率较为合理的基建项目进行合作，通过设立有限合伙制PPP产业基金的形式参与基础设施建设。金融机构可以自有或募集资金设立特殊目的公司(SPV)，作为有限合伙基金的优先合伙人(LP)。
王金锋指出，大致来看，目前我国PPP产业基金主要有4种业务模式：
第一种，以政府合作发起设立产业基金。其优点在于政府发起的母基金能够提高社会资本信心，扩大资本规模。而缺点在于社会资本基于对省级政府的引导而投入资金，对地方政府可能缺乏充分了解;而具体项目运作涉及省政府、地方政府和两级的社会资本参与方，沟通成本高等。
第二种，与实业资本合作设立产业基金。其优点在于直接和实业资本对接，相对而言沟通起来比较容易，而且实业资本具有运营管理能力，可以在项目建设运营过程中提供有益的管理经验。而缺点在于倾向于参与经济发达地区的PPP项目，经济落后地区的项目很难找到资金。
第三种，针对单个PPP项目设立项目投资基金。其优点在于可以针对具体项目情况以及合作伙伴需求灵活设计基金结构。而缺点在于劣后级投资人对于收益率的要求比较高，项目总投资需达到一定规模，而且同样偏好经济发达地区的项目。
第四种，主动发起设立PPP产业基金。
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