近期，国家发展改革委、财政部联合对外发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(以下简称“《通知》”)。《通知》明确，进一步推进PPP，要求各地积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给，进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，切实推动PPP模式持续健康发展。据PPP综合信息平台发布的数据显示，截至5月12日，全国入库PPP项目8043个，总投资9.3万亿元。
然而，近期统计局报告也显示民营企业投资回落，除了宏观经济形势下投资待进一步提升的原因外，也反映出民间资本PPP参与率低的现实。目前，我国PPP的“隐性门槛”让众多民间资本门外“观望”。更为重要的是，PPP项目的特性——多为公共性和公益性，未来收益存在较大不确定性。这便是很多民营企业老板所说的“想进的进不去，进去的对回报率也不尽满意”。
对此，清华大学PPP研究中心主任王天义告诉中国经济导报记者：“PPP的领域是非常宽泛的，一般可以分成两部分，一部分叫物质化的基础设施，比如说道路、水厂等;另一部分叫社会化的基础设施，例如医疗、教育等。我们大致可以把前者称为公共产品，后者称为公共服务。只要适合政府跟企业长期相对稳定合作，都能涉及到PPP的模式。”王天义进一步分析，最有发展潜力的PPP项目是资金需求大、管理又比较复杂的长期稳定的准公共产品。《公权市场》作者徐宗威则表示：“PPP中重点领域中的公共服务项目的公益性并没有改变，如果把本该审批的公共服务项目的审批都放开，都搞成核准或备案，将直接影响到社会公共安全和公共利益。”
前期工作要从项目设计入手
《通知》要求在扎实做好PPP项目前期工作方面，加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品和服务。在项目决策后，再选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，依法选择社会资本方，加快前期工作。
“在PPP项目的前期工作中，除去加强项目可行性研究外，还应充分考虑好项目的设计”。国务院发展研究中心企业研究所研究员李志能认为，对很多民营资本来说，因为有政府的财政收入作担保，银行贷款利率也比较低，收益相对稳定，但有些项目却相对较“冷”，主要原因就是项目设计的问题。
李志能强调，“不同的行业，项目内容也不相同，但好的项目设计很容易看到利润所在，收益也相对较高，对民间资本来说就有较强的吸引力。因此，做好PPP前期工作时应该从项目设计入手，设计出理想的项目来吸引社会资本。”
以债务的方式引入社会资本被看作是变相融资。中国财政科学研究院研究员王泽彩表示：“中西部一些地方以PPP之名进行变相融资的现象有所抬头，保底承诺、回购安排、明股实债等非规范模式已不鲜见。”
尽管去年6月财政部就发文明确要求地方政府严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目，但变相融资仍未杜绝。针对这种情况，《通知》再次要求，“要坚决杜绝各种非理性担保或承诺过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。”
另外，李志能认为，在PPP模式的推广过程中，政策应该从过去比较粗放的管理模式转变为建设、运营、维护全面一体化考虑的全效模式，逐步建立起对PPP项目的事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制。
政府项目的公益性不能变
《通知》指出，鼓励社会资本参与重点领域投资建设。但是，徐宗威强调：“在推动PPP公私合作、鼓励社会资本投资重点领域过程中，各地没有对‘公共服务项目’和‘非公共服务项目’做出划分和界定。”而只是对公共服务项目和非公共服务项目提出了相同的价格机制、审批机制、取费机制、补偿机制等实施意见。
资料显示，国务院对重点领域的界定划分为四个方向，即公共服务、资源环境、生态建设和基础设施。徐宗威表示：“这表明公共服务项目与资源环境项目、生态建设项目、基础设施项目是有区别的。虽然后者有些项目与公共服务项目有重叠有交叉，但后者中的其它非公共服务项目不能与前者完全等同起来。”
在各地公布的数量众多的PPP项目中，除城乡供水、污水处理、垃圾处理等公共服务项目外，更多的项目是现代农业、能源建设、开发区建设等非公共服务项目。徐宗威认为：“如果把本该审批的公共服务项目的审批都放开，都搞成核准或备案，将直接影响到社会公共安全和公共利益。”公共服务的价格管理是明确和规范的，非公共服务项目的价格是市场说了算的。两者在价格管理上的最大区别，在于公共服务价格是政府定价，而非公共服务产品价格是市场定价。
坚持公共服务项目资产的公有是必要的。这不仅是政府维护社会公共权益的需要，也是实行PPP、寻求更高的运营效率的需要，因为项目是公有的，才会有BOT(建设-经营-转让)、TOT(即移交-经营-移交)等合作方式，也才会有经营期限到期后的政府再次竞标委托经营过程。徐宗威指出：“公共服务中有公共产品和准公共产品，虽然有非经营性和经营性之分，但它们的基本属性是一致的，那就是它们都是公共服务都具有公益性。重点领域中投资项目，如果不加以区分公共服务项目和非公共服务项目，不仅会对公共权益带来损失，也不利于PPP公共合作的顺利推进。”
需要长期经营的项目更适合PPP
PPP比较适合有较长期经营的项目，如轨道交通项目、污水处理厂、供水厂等。PPP是长期的合作，8年、10年甚至20年的合作，PPP的本意是让社会资本来经营，利用社会资本专业的经营管理能力，来提高效率。
绝大部分PPP项目是经营性项目，或者准经营性项目。经营性项目主要通过政府政策来支持;准经营项目不能平衡财务的，需要政府给一定补贴，才能平衡项目的财务可行性。如轨道交通，项目主要靠后期运营获得回报。
国家发展改革委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平认为：“一个好的PPP项目，不存在融资的问题，因为风险实现有效分担，政府分担一部分，企业分担一部分，如果是收费的话，消费者也分担一部分。”
王天义表示，优质的项目有不同的评价标准。“比如说从高回报率来看，PPP项目就不具备优质的特点，因为它不可能高很多。但如果企业定位在一种长期稳定的合理回报，那相当一部分PPP项目是比较优质的”，王天义分析：“比如垃圾焚烧发电、水处理等，回报率都可达到8%~10%。而如IT项目、互联网项目回报率看似很高，但市场风险也很高。但PPP项目是通过与政府签订协议，并有调价机制的存在，意味着未来二、三十年都可以维持这样一种回报，如果企业通过自身提高效率、降低成本，那未来还会有更高的回报率，此所谓激励相容。”
如果把期望值锁定为合理空间，那很多PPP项目都是合适的。王天义说：“因为当前经济形势下，投资其他产业很可能风险大，相比政府较好的诚信和财政能力，与政府合作的PPP项目风险还是小的。”
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