在PPP项目社会资本选择的实践中，各方在采购环节关注的一个焦点问题就是在选定社会资本之后，社会资本单独或与政府组成的项目公司再进行工程采购是否需要进行“二次招标”。
“二次招标”之所以成为一个问题，是因为《招标投标法实施条例》第九条第(二)款明确规定：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可以不进行招标。从该条规定可以进一步推出以下结论：一是以招标方式选定的特许经营项目投资人如果不具有自行建设、生产或提供的能力，项目公司仍然应以招标的方式进行工程采购;二是没有以招标方式选定的特许经营项目投资人，无论是否具有自行建设、生产或者提供的能力，项目公司都必须以招标的方式进行工程采购。
在实践中，存在争议的主要是第二条结论。本文从情理、法理和道理三个层面对这一问题进行分析，并提出相关立法建议。
情理
从情理上，“二次招标”的规定的确有点不合情理。对于具有自行建设能力的社会资本，如果以非招标的方式获得特许经营权，在未来的工程采购中还必须通过招标的方式选定工程建设方。而根据《招标投标法实施条例》第三十四条的规定，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。这就几乎堵死了社会资本方获取工程利润的可能性。考虑到现有的PPP项目大量以政府付费或政府提供可行性缺口补助为主、形成明确的运营模式的项目尚占少数，许多社会资本以获取工程施工利润为参与PPP项目的主要目的，这一规定显然不利于吸引社会资本参与PPP项目，甚至可能变相的堵死了竞争性磋商在PPP社会资本选择中的适用。
然而，竞争性磋商在遴选社会资本过程中是有优势的。由于招标本身与谈判相排斥，无法应用于核心边界条件和技术经济参数不明确、不完整的项目，竞争性磋商在这类复杂项目中确有用武之地。而现有的体制使竞争性磋商成为一个烫手的山芋。
法理
从法理上，“二次招标”值得商榷。《招标投标法实施条例》第九条第(二)款隐含了一个重要的前提：在选择特许经营项目投资人上，招标与非招标方式之间存在某种区别，导致特许经营项目后续工程招标采购需要采用不同的方式。从采购原理上，招标和非招标之间的区别有两个，一是竞争性，二是可谈判性。
在竞争性方面，在《招标投标法实施条例》出台之前，公开招标是唯一一种完全竞争的采购方式，招标中的邀请招标和竞争性谈判都属于可以人为限制竞争范围和竞争程度的采购方式。但是，根据财库[2014]215号文，PPP项目选择社会资本必须进行强制的公告性资格预审程序，这条规定就将公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判等采购方式在竞争性方面拉回同一条起跑线上，反而是邀请招标(无论是《招标投标法》下的邀请招标，还是《政府采购法》下的邀请招标)成为PPP社会资本选择中竞争性较差的一种采购方式。
在可谈判性方面，招标不可谈判，而竞争性谈判和竞争性磋商都允许进行实质性的谈判。但我们认为，谈判与否不构成第九条第(二)款下的招标与非招标之间的区别。
如果从新法优于旧法的角度，应该对第九条第(二)款中招标扩展解释为竞争性的采购方式;但是从上位法优于下位法的角度，仅仅作为规范性文件的215号文不足以撼动作为行政法规的《招标投标法实施条例》。因此，目前除非国务院层级的文件对此问题做出澄清，实践中还是要循规蹈矩。
道理
所谓道理，是从中国PPP发展的长远视角来看，这一问题究竟如何处理才能促进中国PPP的可持续、健康发展。基础设施和公共服务领域引入社会资本，究竟是为了什么?短期来看，是为了缓解政府当期财务压力，用社会资本的投资提供社会发展所必需的基础设施和公共服务;从长期来看，是为了引入市场主体和社会主体的专业化运营，让基础设施和公共服务更为高效、高质量、具有高回应性。因此，从PPP长远健康发展的角度，PPP应着力引进具有良好的运营能力的社会资本。毕竟，中国建设行业已经高度市场化、充分竞争化，建设能力并不是市场中的稀缺能力，反而是设计、运营能力真正能够体现社会资本参与PPP项目的价值。然而，如果我们允许具有建设能力的社会资本中选之后，不再进行二次招标，就会让建设商在社会资本的选择过程中占据主导地位(而这也是实际情况)，PPP在执行过程中就会出现重建设、轻运营这一本末倒置的局面。相反，如果我们要求无论社会资本是否有建设能力，项目公司都必须进行二次招标，那么在社会资本选择过程中，就会把对投资和运营并不感兴趣的建筑商挤出去，让运营方带资本占据主导地位。如果顺着这条思路，那么第一轮招标与否也不再重要了——无论社会资本是用招标的方式选择出来的，还是用竞争性谈判和竞争性磋商选出来的，项目公司在进行工程采购时都必须进行招标。事实上，如果未来制度依照这个思路进行设计，那么很多以PPP之名、行商业开发之实际或行BT之实的项目，也就自动的露出原形了。
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