“十三五”规划纲要提出，创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸收社会资本参与。
在刚刚结束的全国两会上，PPP(政府和社会资本合作)再度成为热词引发社会高度关注。不仅政府工作报告4次提及PPP，在正式公布的“十三五”规划纲要中，也随处可见PPP的身影。3月22日，中央深改组召开会议，通过《关于深化投融资体制改革的意见》，提出完善PPP模式。在经历2015年的PPP元年后，2016年无疑将迎来PPP的大爆发。那么，到底什么才是真正的PPP?如何认识PPP给社会经济带来的好处?怎样才能推动中国PPP健康发展?带着上述问题，3月16日-18日，本报记者参加了国务院国资委新闻中心主办、中国交通建设集团有限公司(以下简称“中国交建”)承办的“走进新国企·寻找PPP样本”活动以求寻找答案。
清水河大桥的启示
3月17日，当记者站在云雾缭绕的世界第二高桥、主跨径达1130米的悬索桥——贵州省清水河大桥时，很难想象在这样一个典型的喀斯特地貌、全年70%都是雨雪天气、地势险峻的狭窄河谷，短短29个月就完成了原本需要至少4年才能完成的控制性工程，光建设所需的钢材、水泥、砂石等材料重量就达90万吨。
更让人惊叹的是，随着2015年12月31日中国交建投资建设的贵阳至瓮安高速公路清水河大桥的通车，贵州高速公路通车里程超过5100公里，实现全省88个县通高速公路，成为西部地区第一个实现县县通高速公路的省份，也是全国实现县县通高速公路为数不多的省份之一，被誉为交通建设领域的“贵州模式”。
“天无三日晴，地无三尺平，人无三两银”，这是贵州最经典的民谚。贵州省交通运输厅党委书记、厅长王秉清介绍，当贵州省提出“县县通高速”的发展目标时，连很多搞交通的人都认为不太可能实现，当时，省市县三级政府投入资金只有360亿元，唯一的办法就是创新PPP商业模式、引入外部资金。2007年12月，全长约80公里的贵阳至都匀高速公路正式开工。这条路总投资75亿元，投资者是中国交建旗下3家子公司。投资建设模式叫做BOT+EPC(建设—经营—转让+设计采购施工总承包)。这是贵州省第一条引入社会资本投资的BOT高速公路项目，也是国内高速公路第一个真正意义上的BOT项目。
曾多次参与贵州投资项目投资评估的中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安告诉记者：“BOT+EPC是一次大胆的突破，这样的模式在当时还是有政策障碍的，中国交建敢于提出这个模式，贵州敢于最先尝试，这应该是中国交建和地方经济发展理念的一次重大提升。”
理念和模式的创新，让清水河大桥的建设呈现了完全不同的面貌。中交二公局二公司的项目经理王凤存介绍，常规招标模式下，工程划分为多个标段，几十家单位共同参建，周期长、效率低、成本高。PPP模式下，政府一次采购之后，企业成为了项目实施的“主角”，从早期的建设者变成了提供者和运营者，由过去的“要我干”变成“我要干”，央企的设计、施工、建设、技术、管理、投融资全产业链优势充分发挥，从而使资源投入最小，产出最大。王凤存还告诉记者，考虑后期的运营和维护成本，企业还自加压力增加了数千万投入，“我可以负责地说，清水河大桥‘5年无病害，10年不大修’，这不是谁都可以做到的。”
PPP模式的创新，也让政府有了大显身手的舞台，从基础设施公共服务的经营者变成一个合作者和监管者，2008年至2015年，贵州县县通高速公路建设总投资达到4111亿元，8年新建成高速公路4206公里，提前三年实现县县通高速公路的目标。王秉清表示，大交通引领了大开发、大开放、大旅游、大产业、大扶贫、大物流和大数据，进一步夯实了贵州经济起飞的基础。2015年贵州省GDP增长10.7%，连续五年位居全国前3位，微软、西门子、阿里巴巴等一大批国内外500强企业纷纷进驻。
PPP模式可以千姿百态
其实，PPP并不是一个新鲜事，引入中国已有30多年历史，这两年的突然爆发，离不开中央政府的大力推动。公开信息显示，从2014年至今，政府部门下发了关于PPP的政策通知达54份。财政部PPP中心的数据表明，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台,项目总投资约8.3万亿元，涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。其中，市政工程类项目1875个，生态建设和环保类项目988个，交通运输类项目达817个。
在许多人看来，政府大力推动PPP缘于手上没钱了，对此，财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平告知记者，“早期的时候，政府把PPP作为一种融资的手段，更多是因为缺钱。党的十八届三中全会以后，PPP被赋予了新的含义，去年国办发42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确把PPP模式提高到‘推进国家治理体系和能力现代化’的高度，这是前所未有的。PPP作为公共服务供给机制的重大创新，打破了过去公共服务只有政府官办的模式，放开市场准入，选择专业的人做专业的事，通过竞争的方式提高整体公共服务的质量和效率，让有限的财政资金多办事、办好事。”
虽然很多人近两年才听说PPP，但对中国交建来说却已是多年前的故事，赵喜安说，“可以讲，中国交建对PPP已经有了近10年的探索和发展，是国内PPP较早的实践者。”据介绍，在早期的“BOT+EPC”基础上，“贵州模式”不断推出升级版，包括“BOT+EPC+政府补助(+建设期补贴、运营期前N年补贴、运营期全周期补贴，+交通量保底，+配套土地收益等)”、“BOT+EPC+社会投资人收益率保底”、“BOT+EPC+引入基金”等。截至2015年底，中国交建共有160余个投资项目，涉及投资合同总额约7500亿元，累计完成投资总额近3000亿元，80%以上的投资项目采用PPP模式，这些模式千姿百态，甚至一个项目一种模式，但是主体没有变都是政企合作。“模式创新已成为中国交建核心竞争力之一”，赵喜安很自豪。
面对众说纷纭的PPP，国家发改委投资司副司长韩志峰告诉记者，“从我个人理解，PPP就是一个理念，就是政府代表社会公众和社会资本建立一个平等合作的伙伴关系，更好地为社会公众提供公共服务，这就是PPP的本质。”当前，有些地方一哄而上盲目推PPP项目，韩志峰介绍，从国外的实践来看，参与PPP项目的社会资本大致是两类，第一类是追求相对长期稳定回报，回报率不一定很高，但是很稳定，风险不大，如各类保险资金、养老资金等。第二类是具有设计、建设、施工、运营管理、投融资一体化能力突出的企业。韩志峰还表示，“只有通过创新才能更好地把PPP落到实处，我们推进PPP不能简单照搬国外的模式，更要适应国家改革开放的历程和现实社会发展的需要。”
PPP的改革在路上
记者注意到，在贵州省宏伟的交通蓝图上，并没有民营企业的身影。王秉清解释，“首先交通项目的体量太大了，动辄上百亿元;另外，交通项目的回报率只有4%~8%，我们没有真正感觉到哪个民营企业能投200亿元来修一条路。”
央企为什么能成为首个吃螃蟹的人，中国交建董事长刘起涛告诉记者，“中国交建是我国最大的高速公路投资商，全球30万公里的高速路有3万公里由我们设计建设，投资中西部地区的高速公路是职责所在。此外，在与各级政府的投资合作中，中国交建不是单纯追求投资收益，而是把企业工作的高效率、低成本优势融入到地方经济社会发展中，通过投资拉动经济社会发展，同时获取合理回报，实现企业从生产经营向资产运营的转型升级。”刘起涛还透露，中国交建已经连续11年在国资委考核中获评“A”级企业，今年仍将保持两位数增长，年底公司总资产将超万亿元。
在采访中，记者感受到了政企双方对PPP的高度认可：对政府来讲，通过PPP的模式引进了社会资本合作，利用最低的成本投入，实现了区域发展、战略提升、经济发展质量，提高了人们的生活水平;对企业来讲，PPP点燃了企业热情，为社会资本打开了更为广阔的市场空间，一些传统模式下尚不具备投资条件的项目变为可能。但在现实生活中，政企携手殊为不易，2015年我国PPP落地项目不足5%。对此，贵州省交通运输厅总规划师邱祯国讲述了他的体会，“我认为PPP模式中政府和企业同等重要，作为政府一方要有一个让利的担当，让小利得了贵州发展的大利，没有大交通不可能实现大发展。另外还要找准企业的关切点，企业的关切点就是发展和回报。在政府和企业这两个积极性都充分调动起来后，PPP模式剩下的就是技术问题了，最终目标是形成合力、互惠共赢。”
仅仅两年多时间，我国就初步建立了PPP的制度框架，但只是迈出了万里长征的第一步。已经在PPP领域耕耘10年的赵喜安建议，一是政策层面，希望政府部门进一步健全法律体系，完善诚信履约机制。二是操作层面，希望政府与企业建立平等协商、权责匹配、责任落实、风险共担、项目退出的机制。三是市场层面，希望金融支持更加有力、资本收益更加合理、竞争环境更加良性。
“前瞻未来，PPP的改革在路上。”焦小平透露，目前推进PPP制度建设的两大举措——PPP立法和特许经营法都在筹划中，财政部也正协调有关部门加快推进PPP项目的配套土地、财税等政策落地。他表示，随着“十三五”大幕的开启，PPP模式作为一项以供给侧改革为主、需求拉动为辅的改革措施，无疑将成为未来5年我国践行创新、协调、绿色、开放和共享发展的推进器。
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