初夏时节,位于青岛西海岸新区的地铁13号线正在加紧建设。目前,一期工程土建部分施工已过半,二期工程正加快推进前期工作,计划年内开建。
“13号线二期工程将在青岛市率先采用ppp模式。”青岛西海岸轨道公司总经理王者永介绍,与一期工程投融资模式相比,二期项目年均节约资金成本7550万元。
根据规划,“十三五”期间青岛在建轨道交通项目总投资约3495亿元,扣除已组建银团的3号线、2号线及11号线,青岛“十三五”期间轨道交通项目债务性资金的总需求规模为1910亿元。
按照传统投融资模式,政府准备金不低于35%。“以1号线为例,需求资金400亿元,5年建设期,这意味着政府要在5年内拿出140亿元来。而采用ppp模式,政府只需投入40亿元,整个项目就建起来了。”青岛地铁集团有限公司副总会计师兼财务部部长陈洪顺算了一笔账。
陈洪顺接着“算账”:“走政府投资、银团贷款的传统模式,同时开建两条线财政就难以承受了,轨道交通行业又非常特殊,基本不盈利,用政府购买公共服务的模式可以大大减轻财政压力,更大的好处是可以用有限的资金撬动巨大的社会资本,我们甚至可以同时干四五条线”。
2014年国务院下发“43号文件”,加强地方政府性债务管理,其中的关键点就是“锁定存量”,地方各级政府性债务余额只减不增。
“这一文件让1号线、13号线二期等拟建项目的投融资工作一度受阻停摆,也给我们引入社会资本合作(ppp模式)带来了契机。”陈洪顺说,其实不止青岛,全国的轨道交通行业都陷入“前路迷茫”的暂时性困难。“财政部发文可走两条路:ppp和政府债券,债券额度要国家审批,实际上对地铁而言只有一条路 ――ppp。”
然而,地铁推行ppp模式却面临着几大难点:一是项目建设、运营专业性极强,投资回报周期极长,绝大多数社会资本并不具备对应的投融资、建设、运营实力,且普遍缺乏全周期参与的意愿和能力;二是社会资本出资需占绝对多数,持股期限应不低于10年,长时间、巨量资金的占用使得社会资本预期收益远高于当前地铁市场融资价格;三是当时ppp各项政策新发,市场缺少可借鉴经验,存在一边开展工作一边论证一边建立各类审查流程的情况。
针对上述难点,青岛地铁组织人员深入研究相关政策,在地铁1号线和13号线二期项目上,创新地引入基金理念,形成了具有青岛特色的地铁ppp项目模式。
“在总体框架设计上,由政府资本与社会资本共同发起设立基金,建立社会资本对项目的间接投资途径;由基金与地铁集团共同组建项目公司,在25年特许经营期内, 负责项目投资、建设、运营等。”陈洪顺介绍说,在ppp融资模式的创新方面,为了保持项目公司股权架构稳定,社会资本在持有基金份额10年后,才可以进入退出通道,允许其将所持有基金份额的部分或全部转让给双方一致同意的第三方;同时,社会资本具备建设、运营管理能力的,可参与项目的建设及运营管理工作, 社会资本不具备相关能力的,允许其将运营委托给双方认可的第三方或地铁集团负责。
据陈洪顺介绍,目前,青岛地铁1号线和13号线二期两项目已作为青岛市首批通过论证的ppp项目,正式启动了项目采购工作。其中,1号线预计引入社会资本约98亿元,13号线二期预计引入社会资本约45亿元。根据国家开发银行等政府基建项目主要参与银行的反馈,1号线、13号线项目是其自国发[43]号文下发以来,全国范围内受理的首单严格按照ppp新政流程要求操作并实质进入落地阶段的项目,有望成为其新政以来承贷的首单ppp项目。
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