一、国内PPP概述
我国早在上世纪八十年代首次引入PPP(Public Private Partnership)模式建设项目，至今已走过三十余年，经历了探索阶段(1984~1993年)、小规模试点阶段(1994~2002年)、推广试点阶段(2003~2008年)、短暂停滞阶段(2009~2012年)和新一轮推广阶段(2013年至今)等五个阶段。PPP模式是国际上公认的市场参与公共资源配置(公共产品或公共服务提供领域)的最有效途径之一，PPP在我国被译作“政府与社会资本合作模式”。目前，PPP模式在我国再次掀开崭新的篇章。本文将回顾我国过去三十余年PPP模式的发展历程和经典案例，总结项目经验并提出相关建议，同时对PPP在中国的发展趋势进行展望。
二、国内PPP概念及模式
1. 国内PPP的概念
国际上，PPP模式代表性的定义有来自联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会和美国PPP国家委员会等，虽尚无统一的定义，但其本质可概括为以下关键字：公共部门、私营部门、合作、提供公共产品或公共服务、风险共担和利益共享。根据国外定义，PPP有广义和狭义之分。广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义PPP仅指公共部门与私营部门以合资组建公司的形式开展合作。其中，第一个P是指提供公共产品和公共服务，但不一定提供资金的公共部门;第二个P是指提供资金或技术设备或管理等的私营部门;第三个P是指公共部门和私营部门的合作机制。总之，PPP核心包括三个方面：契约精神、风险共担、收益共享。
2014年11月和12月，我国财政部和发改委针对PPP陆续颁布了部门规章(参考附件1)，相应地对国内PPP进行定义。根据财政部颁布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号，简称《通知》)，PPP被译作“政府和社会资本合作模式”，是政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常，PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”[ 使用者付费，指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。]及必要的“政府付费”[ 政府付费，指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。]获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。同时，根据发改委颁布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号，简称《指导意见》)，“PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”总体看，两部委给出的PPP基本框架大方向一致，只是细节上有所差异。对于PPP模式中社会资本的定义，根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号，简称《操作指南》)，“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，而不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。而发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》(简称《合同指南》)中“签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”，社会资本包括了国有企业，但没有进一步的限定。
2. 国内PPP的分类
根据财政部的《操作指南》，PPP模式可按“收入来源”和“公共职责[ 公共职责，指规划、设计、建造、融资、运营管理、维护、用户服务。]和项目转移程度”进行分类。按照“收入来源”，PPP模式可分为使用者付费模式、政府付费模式、可行性缺口补贴模式[ 可行性缺口补助，指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。](混合模式)。按照“公共职责和项目转移程度”，PPP模式可分为委托运营(Operations & Maintenance/O&M)、管理合同(Managing Contract/MC)、租赁-运营-移交(Lease-Operate-Transfer/LOT)、转让-运营-移交(Transfer- Operate-Transfer/TOT)、改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer/ROT)、建设-运营- 移交(Build-Operate-Transfer/BOT)、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate/BOO)，以上各个类型按社会资本承担风险由低到高排序，见表1。
根据发改委的《指导意见》，PPP模式按照“操作模式选择”可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目，与财政部“收入来源”分类基本对应。
若按照是否为存量项目来分类的话，对财政部和发改委述及的PPP操作方式可以进一步作如下分类(见图1)，即存量项目可采用O&M、MC、LOT、TOT、ROT等方式建设运营，而新建项目可采用BOT、BOO等方式建设运营。
表1 PPP模式分类定义及区别
图1 PPP模式分类示意图
资料来源：联合资信整理
目前，我国常见的PPP项目类型主要是BOT模式。随着BOT模式的发展，此模式又可分为传统BOT模式和PPP-BASED BOT模式[ 日本国土资源部于1999年发布了《BOT项目中政府和企业责任分摊导则》，强调了政府参与BOT项目建设运营、分担项目风险的重要性，并于2003年率先提出了PPP-BASED BOT模式。];二者的最大区别在于PPP-BASED BOT模式强调政府非盈利性资金的主动参与。与传统BOT模式相比，PPP-BASED BOT模式的组织结构见图2，其主要创新之处：①政府除了为项目提供相关支持外，更参与项目各阶段工作(前期准备、融资、建设、运营等);②政府不是将项目非系统风险全部转移给企业，而是与企业共同承担风险，并承担其最有能力承担的部分风险;③政府为项目提供财政补助属于公益支出，不要求回报。
图2 PPP-BASED BOT模式组织结构图
资料来源：根据公开资料，联合资信整理
注：企业包括市场化的国有企业、民营企业、外资企业。
3. 国内PPP的适用范围
根据财政部颁布的《通知》和《操作指南》，PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，各级相关部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部目前主推的PPP项目更倾向于经营性项目。
根据发改委颁布的《指导意见》，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。与财政部PPP项目适用范围相比，发改委目前主推的PPP项目适用范围更广，除了经营性项目外，还包括准经营性和公益性项目。同时发改委还重点提出优先考虑新型城镇化试点项目，这需要PPP操作模式有进一步创新，比如汕头滨海新城连片开发模式。
4. 国内PPP的作用
国内现阶段大力推行的PPP模式不仅是一种融资方式，更是一种管理方式。一方面，PPP能激活市场上大量的社会资本，一定程度上缓解政府债务负担;另一方面，PPP能引入社会资本方的先进技术、设备和管理方法，以降低项目成本，提高公共产品的生产运营效率和公共服务质量。(文/黄静雯 刘小平)
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