摘要：PPP项目自引进以来，在中国得到了高速的发展，但发展过程中亦暴露出较多问题。本文拟以PPP项目发展较好的国家，如美国、韩国、法国等国为例，探讨其他国家公私合作项目在央地监管模式、PPP立法、风险控制、公众参与机制等方面的表现，提出可供我国PPP项目借鉴的理念和措施，包括明确监管主体、建立健全相关法律法规、提高风险管控能力、优化风险分担机制、加强公众参与等，以期PPP项目在中国能进一步改善开拓、得到更为长足深远的发展，其投资者、消费者也均能得到更为全面的保障。
关键词：PPP项目 国外经验 央地监管 风险控制
一、 PPP项目及其监管概述
(一) PPP项目的概念及外延
PPP是Public-Private-Partnership的缩写词，可翻译成“公私合作伙伴关系”，在中国被译为“政府与社会资本合作”，可简称为公私合作。其具体概念是“政府与私人组织之间为了提供某种公共物品或服务，通过合同明确双方的权利和职责，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，最终使合作各方达到比单独行动更为理想的结果”[1]。PPP模式通过合同的形式及共同合作的模式在政府和私人间搭建了“利益共享、风险共担”的协作关系，这既可以减轻政府方的财政负担，同时还能够发挥社会资本方的资金优势，降低社会资本方的风险，最终为消费者提供更多选择的机会和更为优质的服务。
(二) PPP项目的特征
1. PPP项目具有复杂性和风险性
PPP项目在立项磋商、建立运营、监督管理和绩效评估各个方面均存在不同参与主体。其中，既有平等的民事法律关系，如项目公司对外签订承包合同、项目公司与消费者间的买卖合同、服务合同等，亦有政府对项目公司以及项目公司内部、外部关系的监管，即以监管者为主体的行政法律关系。多种法律关系交集、并进甚至相互影响(或推进或阻碍)，自然使得PPP项目本身极具复杂性。同时，鉴于PPP项目的建设周期长、投入资本大、参与者众，PPP项目在实施过程中比一般的项目要蕴藏更多的风险，且这种风险需要及时地进行合理分配分担。一方面，PPP项目是公私资本的合作，虽然引入了政府来共同投资、共享收益，但并不意味着无须承担风险或是能使得风险降低到最低点，同其他项目一样，PPP项目也会有正常经营中的管理风险、操作风险、市场风险等，因此反而应比其他项目更为注重风险产生后的合理分配。由于政府定位的双重性，作为有监管职责的政府往往可能怠于承担责任，这样一来，投资方将独立承担所有风险，显然显示公平，加大了投资方的负担。另一方面，某些地方政府为达政绩或绩效之目的，可能反其道而行之，向社会资本方承诺自愿承担PPP项目所涉的所有风险，不合理地加重自身责任，加大了自身债务，最后为风险买单的反而是地方税收。
2. PPP项目兼具公益性和营利性
PPP项目的第二大特征就是兼具公益性和营利性。这具体体现在，一方面，政府希望大力推广、广泛运用PPP模式，通过社会资本的融入为公民提供低价又优质的服务，减少政府的财政负担。另一方面，作为社会投资者则希望通过政府的庇护获得可观的投资回报。如此，PPP项目便当然具有了公益性和营利性的双重特征，这两种截然不同的性质推进着PPP项目的进行，但也同时产生了政府的公益性目标与社会投资者的营利性目标互相冲突、互相矛盾的问题。[2]在营利性的目标追求下，社会资本方出现商品、服务瑕疵甚至根本违约、保量不保质等问题则难以避免，势必最后会偏离甚至减损其公益性，二者的性质冲突必将带来某者的让步甚至牺牲，最后直接承担损失、抵抗风险的只会是本应享受服务的无辜消费者。
3. PPP项目中政府定位的双重性
政府定位的双重性及其中的内在当然冲突，是PPP项目十分值得争议的特征。首先，由政府方和社会资本方共同签署的PPP协议、PPP合同究竟属于单纯的民事合同还是行政合同，抑或是具有“双重混合性质”的合同一直存在很大争议，司法实践对此的判定不一，学者对此亦持有不同看法。[3]但无论如何界定，均无法否认政府方在实际的PPP项目运营中，既要与社会投资方签署合同，又要以监管者的身份贯穿始终的事实。虽然在很多情况下，作为监督者的政府部门与作为合作者的政府部门并未重合，但是鉴于目前相关法律、法规并未对监管主体作出明确界定，很难排除内部职能混乱的可能。因此，政府定位的双重性决定了PPP项目监管的特殊性，这种特殊性使得其中的内在身份定位冲突急需规范，也更加考验政府部门作为监管者时的公平公正性。
尽管如此，综合PPP项目实现公共服务的最终目的以及前述特征，可以确定PPP项目中政府仍为主导，且PPP项目的公益性决定了政府部门作为公权力行使机关需承担最终的项目责任。从PPP项目发展所必需的法律制度建设来看，政府是相关规则的制定者，同时，PPP项目所涉及的众多领域，例如能源、卫生、交通运输、环境保护、医疗、教育、文化等，在项目实施过程中都需要与政府相关主管部门发生联系，由此可见政府在PPP项目中承担更多的还是监管角色。
(三)PPP项目监管内容和标准
从管理学角度，有学者按照PPP项目阶段将监管内容分为两类，准入监管与绩效监管。[4]前者针对的是PPP项目的前期立项，后者则偏重于项目实施的中后期。
准入监管的重点在于对项目的选择和审核，以及对社会资本方资质和实力的评审，就前者而言，要求适用“物有所值”评价标准，也即与传统模式相比，PPP项目是否可实现更为优化的成本效益。这一标准在我国也得到采纳，财政部于2014年发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》明确要求从定性和定量两个方面开展物有所值评价工作，在此基础上更进一步发布了《PPP物有所值评价指引(试行)》。绩效监管重点在于项目实施效果，既包括对项目目的实现的评估，也包括项目财务指标评价。需要注意的是，绩效监管针对的是结果，即项目实施过程中相关财务指标是否达到或需要调整，项目建设完成后输出的产品或服务质量如何等;至于项目建设运营方如何实现这些结果，并非监管内容。由于缺乏PPP项目专业经验和数据积累，我国目前在绩效监管方面仅涉及一些原则性概括规定，未形成明确、有效的监管制度。
从法律角度，尽管PPP与特许经营的关系、PPP项目合同的法律属性等问题仍存在争议，但不可否认的是，PPP项目具有一定的公共性，结合PPP项目本身的公益性特点，PPP项目监管应适用公法理念下的公开、公正、公平原则。[5]这两项法律原则可作为监管标准，贯穿PPP项目始末，例如在准入监管方面，项目和社会资本方都应向社会公众公开，并且使充分的市场竞争者公平参与评选，从而确保这一阶段的监管实现优选效果。
二、PPP项目在中国的
发展及其监管问题
(一) PPP项目在中国的发展概况
PPP在1980年左右进入中国，最初为BOT模式，即建设—经营—转让，是政府通过允许私营企业参与基础设施建设与运营，实现向社会提供公共服务目的的一种方式，随后衍生出了BOO模式和BOOT模式。我国早期许多基建设施项目就是通过这些方式得以实现完成的，如广西来宾电厂[6]等。2004年，当时的国家建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》，规范市政公用事业开展BOT活动。2013年年底，中国逐渐开始大力推进PPP项目，国务院于2014年9月底发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，开始在全国范围内推广使用PPP模式。2014年以来，政府大力推广PPP模式以进行公共管理模式的创新，仅2016年我国PPP项目入库就共计11260个，投资额达13.5万亿元。[7]财政部政府和社会资本合作中心于2018年公布的《第四批示范项目分析报告》中显示，我国第四批PPP示范项目涉及总投资2万多亿元。其中，市政工程领域的PPP项目数量居首，交通运输、生态建设领域的PPP项目次之。此外，旅游、文化、教育、体育、养老基本公共服务领域项目投资额也十分可观，共达到了700多亿元，相比之下，都比在第三批示范项目中有所增长。[8]这也同时反映出我国PPP项目发展的良好态势以及对特殊领域的关注。
(二) PPP项目监管现状
我国目前是由政府行政部门依据各自行政职责及PPP项目对应领域分别进行监管，主要的监管部门分别是发改委与财政部。这一特点也反映在PPP项目监管的政策体系上，目前中国PPP项目的监管实操文件主要由发改委与财政部分别发布的两个监管文件构成，即发改委于2014年12月2日发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，及财政部于2014年12月30日发布的《PPP项目合同指南(试行)》。从下表中可以看出，两个文件在许多方面的监管要求或者有明显不同，或者需要进一步细化明确;而在实践中，由于两个监管部门各自的行政体系不同，在具体项目执行层面，地方财政局和发改委也面临着需遵照各自上级文件的问题，在一定程度上易造成推诿的局面。
此外，在地方层面，PPP项目的监管还可能涉及其他相关领域的监管部门，例如，监管相关的立法、执法由市政管理委员会负责;项目招投标和工程建设情况由主管建设的部门进行监管;涉及具体行业的专业性较强的有关技术标准的事项由相应行业主管部门进行监管;其他类似环境保护部门、物价部门、安全监督部门等则视项目情况需要参与监管。[9]
(三) PPP项目监管目前存在的问题
1. PPP项目的监管主体不明确
目前我国中央和地方之间、中央或地方的各政府部门之间对PPP项目监管的主体未能明确，行权主体的权责划分不够明确是导致当前大多PPP项目在实施过程中出现阻碍甚至存在权力寻租行为的重要原因。[10]一方面，在中央与地方之间，中央的各个部门之间都存在监管主体不明确而导致的多头管理问题，比如对同一事项有时同时存在多个主体有监管权、各部门的规范性文件往往存在内容上的不一致甚至冲突等。由此，这也给PPP的社会资本方带来了诸多问题和困扰，阻滞了PPP项目的进行。比如在立项时，由于监管主体不明确，社会资本方就会面临不知如何选择有审批权的部门、有监管权的不同部门作出不同的要求无法同时满足、遭遇风险不知向何处反馈等问题。另一方面，监管主体不明确也会带来政府部门间的利益冲突。对于便于监管、能给地方短期内带来不错绩效的项目地方便会全力争取，甚至在其中进行内部运作、向社会资本投资方作出虚假的反馈承诺等。而对于那些也同样需要监管但效益平平、内容复杂的领域便你推我往，造成监管空白或监管不力。此外，中央和地方的不同部门之间也可能会出于绩效考虑，通过不正当竞争的方式来争夺社会资本的流入。因此，构建出合法合理、高效透明的PPP项目监管体系，明确监管主体及其职权是目前PPP项目能否得以更好发展亟待解决的问题。
2. PPP项目的监管的法律体系不完备
有效可行的法律、法规与政策体系是确保PPP项目得以顺利进行，达到政府与民间资本强强结合、降低民间资本风险、提高项目品质目的的重要依靠。[11]但是，对于PPP项目，国家目前的立法却存在诸多空白和遗漏。在法律层面，PPP项目只能适用《预算法》、《政府采购法》这类统摄性质的并不对PPP项目具有针对性的法律。在法规层面对PPP项目确有较为针对性的规定，但较为零散，如《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等，但尚未形成体系。规章层面，目前有《政府和社会资本合作模式操作指南》、《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》等不同时期出台的不同领域的规章，还有一些有关PPP项目的规定是散落在规章的某一部分中。[12]由此可见，对于PPP项目的各个方面，我国目前尚未出台专门的法律，现有的法规和规章不成体系，过于分散化，很难起到较好的规范作用。此外，一直以来，由于缺乏法律支持，PPP项目实施过程中的人为因素会对项目产生较大的影响。这一问题也体现在管理者更替变化时，有关PPP项目的规定也可能随之发生很大变化，社会资本方对自己行为的预期受到极大干扰。[13]最后，对于现有的相关法律、法规，也存在内部间相互冲突、可行性不足、未及时进行解释或指定相应细则等问题。
3. PPP项目风险分析不到位、分担机制不合理
地方政府或是地方政府的某些部门在与民间资本磋商时为达融资之目的，往往会作出一定的财政承诺。基于政府做出的财政承诺，当PPP项目出现风险时，依据合同风险的承担方会仅归于政府。这种不公平的风险承担模式极可能过度增加政府的隐性债务，引发政府的地方财政风险，具体表现为：财政承诺使得政府承担的风险过大，但没有财政承诺又使得社会资本风险过高。在实际的运作过程中，为达合同签订之目的，某些PPP项目会提前被确定项目价格，进行政府承诺。这样一来，民间资本将只承担少量风险，无法达到PPP项目合作共享、风险共担的要求。反之，若缺乏财政承诺，则如上文所述，政府往往会利用自己监管者的强势地位，将大量风险转嫁给投资方，使得投资方承担的风险过大，甚至承担远高于合同订立时可以预见的风险。
目前我国已发布的关于PPP项目的法律规范和政策性文件对风险分担机制有所涉及，例如，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》明确要求按照风险分配优化、风险和收益对等和风险可控等原则，在政府与社会资本方之间合理分配风险;并且在《PPP项目合同指南(试行)》中进一步对风险分配优化原则进行了阐释，以及明确了风险分担的具体内容。但受PPP项目立法缺陷的影响，这些内容也多数仍为概括、原则性规定，而且缺乏与风险识别等前置条件的联系，在PPP项目实际执行中存在规范目的落空的可能性。此外，风险分担机制在项目执行过程中还可能面临需要调整的问题，这个过程由政府来主导和监管更为合理，然而目前的规范性文件对此并无涉及。
4. 偏重公权力监管而缺乏公众参与
对于PPP项目的监管，国家公权力机关作为监管主体有国家暴力背书，有其必要性与不可替代性，但同时亦不应忽略日益重要的公众参与机制的设计。因为PPP项目不仅是对社会公共资源的合理配置，也是为提高社会公众的生活环境、生存质量而出现的。因此，社会公众作为可能的参与者(投资者)、一般情况下的接受服务者、受益人甚至“受害者”[14]，有权利也有十分的必要参与到PPP项目的管理和监督中，以制约社会资本方以及政府部门的行为。更值得注意的是，PPP项目与其他合作项目不同，其经营主体涉及政府部门，若只倚赖公权力机关的监管，那么一旦涉及“关联关系”或“利益共同体”，一则很难“回避”，二则大大影响监管的力度、深度、强度和对于公众而言的可信度。然而，需要提出的是，我国目前的PPP项目公众参与机制仍未能真正意义上的建立，即使有部分较发达城市，如一线城市或沿海城市，提供了一定的参与平台和参与条件，也仍待进一步完善和丰富。目前，我国目前公众的监督权利主要为宪法性的监督权[15]，主要针对的是“国家机关”和“国家机关工作人员”，不仅内容比较笼统，而且也不能完全适用于“政府与社会资本合作”这种模式下的监督。其次，我国现有的公众参与机制的缺乏实践性，公众参与的渠道有限，且行使方式不足。“批评”、“建议”等权利“防君子不防小人”，“申诉”、“控告”和“检举”落实到具体问题上，则可能出现诸多实践障碍，比如接受申控检的对象不明确甚至干脆设为自己，这种“既当运动员又当裁判员”的监管可以说形同虚设。作为追求利益最大化的利益体，期待他们“自查自纠”显然是缺乏可期待性的。最后，我国的公众参与机制缺乏意识引导的土壤。在我国的基础教育中，甚少有对于青少年政治参与感的培养，这使得他们往往不甚了解也不会主动行使自己的监督权。在日常的普法和主流媒体、官方媒体的宣传中，缺乏对于公众对政府、对企业行使法定或约定的监督权力，偶尔有之也是浅入浅出，由表及表，未能真正意义上普及性地向大众宣扬“知情权”和“监督权”，也难以鼓励大众去行使这些法定权利。
三、PPP项目监管的国外经验
(一)国外PPP项目的央地监管模式选择
按照PPP项目监管机构的中央与地方权责分担模式对PPP项目的监管模式进行划分，大致可分为地方自主模式、中央主导模式以及平行混合模式。[16]
1. 地方自主模式
美国的PPP项目监管机构主要大多设立在运输部。2008年，美国的很多州自发在运输部门建立了PPP中心，包括密歇根州、加州、弗吉尼亚州、肯塔基州、新罕布什尔州等。[17]尽管PPP中心在各地如雨后春笋般建立了，但是因为欠缺系统性的安排规划，美国各州的PPP中心在自己的内设机构、融资渠道、内部规定上都各有偏好、不尽相同甚至大相径庭。在内设机构方面，各州PPP中心大都位于运输部，而少数州位于财政部。在融资渠道上，一些州的PPP中心是自筹资金的半商业性组织[18]，而其他州的PPP中心主要由州预算提供。[19]在内部规定上，各州PPP中心有自己独立的内部章程，对其他州无法适用。相对应的，美国并未成立统一的国家PPP中心来管控和审批各州的PPP项目。联邦运输部根据《联邦运输法》的授权在全国推行PPP项目，据此该部门还发布了指导PPP协议签署的规则。然而，联邦运输部其实并无监督审批权——美国各州的PPP中心只与运输部进行合作，由各州自定法律并自己监督PPP项目。[20]
2. 中央主导模式
PPP项目的中央主导模式以韩国为最。为了鼓励经济发展，促进民间资本与政府进行合作，刺激民间投融资，韩国在1994年出台了首部PPP法——《促进私人资本参与社会间接资本投资法》，由此引入了PPP模式。[21]然而此次引入效果并未完全达到预期。失败的原因主要可以归纳为以下两个方面：一方面，早期的政府不具有或是严重缺乏开发、评估PPP项目的知识与经验，也缺乏对PPP协议签署的研究与指导。另一方面，PPP项目公开性不足且采购流程过于复杂，不利于民间资本的流入，同时缺乏对民间资本的激励措施。[22]1998年韩国成立了一个专门的PPP中心PICKO, PICKO的主要职责是对PPP项目进行审核评估。这次增设使得韩国的PPP项目数量开始明显增加。随后，韩国在2005年又再次对PPP的相关法律规定进行了修订，将PICKO和公共投资管理中心合并成立了PPIIMC(公私基础设施投资管理中心)。PPIIMC由政策研究部、公共投资评估部和公私合作部共三个部门构成，并主要由韩国财政部拨款。由韩国的实践看来，中央主导这种模式呈现出两个典型特征：第一，从审批权限和主体来看，国家PPP项目政策和项目所有权由中央政府控制，主要集中在金融部门。第二，权责分配方面，PPP项目管理部门和技术部门是各自独立、互不干扰的。
3.平行混合模式
平行混合模式是当下最为广泛接受的模式，代表为法国。法国的公私伙伴关系中心分为国家、部长和地方三级。国家一级的公私伙伴关系主要由伙伴组织(以下简称MAPPP)负责。[23]MAPPP是由法律授权建立的，正式成立于2005年。MAPPP的款项来源是由政府预算直接资助，并不向投资者、消费者收取任何咨询费或服务费。概括来说，法国的MAPPP有三大主要职权：第一，它会评估并审核采购机构提供的可行性研究报告，以确保PPP项目能够顺利实施;第二，为负责PPP项目的公共部门提供相关的咨询服务;第三，MAPPP将在签署PPP合同后跟进项目以提供适时、适当的建议。[24]在其行使关于项目评估的职能方面，MAPPP也主要是对国家采购部门发起的国家级别项目进行评估，地方政府采购的PPP项目并不需要提交MAPPP审核。
在涉及PPP的法律制度方面，由于法国的PPP模式主要分为传统采购、特许经营及伙伴关系三大类，因此在法律规制方面政府采取了较为灵活的做法，并没有强行以统一的法律规范对所有PPP模式进行规制，而是通过有针对性的法令、条例及法律文件等对相应的PPP模式进行规范，例如，公共采购法典、伙伴关系合同法等。[25]MAPPP的建立就是基于伙伴关系合同法的要求。
(二)国外PPP项目的立法经验
澳大利亚的PPP立法以自下而上的发展闻名，与我国自上而下的方式大不相同，但它的立法经验仍然十分值得借鉴参考。在澳大利亚，除了国家PPP政策概述和国家PPP指南外，招标分析指南、公共项目指标比较分析指南、风险分配指南、合同管理指南和PPP项目贴现率选择方法也被用作应用工具，渗透到每一个环节，并使PPP操作流程标准化。[26]与此同时，国家的PPP项目管理局和PPP项目审查小组在PPP项目的运作中进行合作，这样每起案子都可以参考规范并根据实际情况确定合同内容。高效的组织设置和规范指南使得澳大利亚的PPP项目的实施更加灵活。此外，澳大利亚还两次颁布示范合同指南，引导公众和政府进行PPP协议的制定、签署与修改。在示范合同中，权益可以被明确划分，加上标准化的审批程序，可以同时满足物有所值、问责和透明的原则。示范合同的颁布极大地促进了澳大利亚PPP项目的发展与进步，有效地应对了PPP项目参与者过多、周期漫长和投资额度大的特点，并减缓了政府部门与社会投资者之间的冲突，刺激了社会资本方的投融资热情。
(三)国外PPP项目的公众参与机制
在各发达国家中，美国、英国、日本、法国的公众参与机制起步较早、发展较为完善，具有可借鉴意义。此部分将重点介绍美国在公众参与机制中的一些特点和创新做法。美国公众参与机制一方面是信息公开程度高，具体表现为《美国信息公开法》对政府应当公开哪些种类的内容以及公布的程度进行了详细的规定，这大大推进了政府工作信息的公开，使得公众可以由公开且便利的渠道获取到所需的PPP项目的资料。另一方面是美国公民的公众参与意识较强，表现为美国公民自小便接受了充分的人权教育和法治教育，维权意识、法治意识，以及对于公众事务的参与度和责任感都较高。最后一方面是从国家层面、法律层面上美国有着健全的公众参与保障机制。[27]
四、国外经验总结及其
对中国PPP项目监管的启示
(一)明确并统一PPP项目监管机构，建立PPP中心
PPP项目的发展关系社会中的多个领域，因此对各个领域的PPP项目的监督需要细化且最后须将权责下放到各个具体部门。一方面是可以在这些领域中，如医疗、基础建设、城乡、教育等部门设立新的专管PPP项目的职能机构。另一方面也可授权原有的某个职能机构进行专门性监管，比如授权金融部门对PPP的全国重大项目进行监管，对其他PPP项目进行定期检查或不定期抽查。[28]就央地关系而言，由于国务院并不负责地方PPP项目的具体行政审批，但对各地方政府的行政行为具有较大约束力，出台相关政策往往可得以更好的推行，从实践意义上考虑，类似于法国的平行混合监管模式应当较为适合中国。
具体做法可以在中央层面设立独立于财政部和发改委的跨部门PPP项目专门监管机构，打破不同部门“各自为政”、分散监管的局面。[29]考虑到PPP项目分散在各地，且项目的具体实施过程和结果也体现在地方层面，因此在地方监管方面可以根据该地域实际情况适当做灵活处理。PPP项目需求相对集中且地方行政能力较为完善的可以参照中央PPP项目专门监管机构的设置，设立地方专门监管机构，直接对接中央机构;项目需求较少或地方行政机构相对简单的则可以通过协调议事之类的机制，在不改变既有机构设置的情况下实现对项目的监管。
PPP项目专门监管机构需要结合PPP项目特性及监管要求而确定其职能属性，就中央机构而言其职能应包括政策研究制定、国家级项目投资评估及建设运营方遴选、项目实施全程绩效监管等。在地方层面，监管职能则可由中央机构根据行政层级授权确立，例如，地方政策或实施细则的发布、项目准入监管及绩效监管。
(二)建立、健全针对PPP项目监管的法律、法规
如前文所述，我国虽然已经出台了PPP项目相关的法规和规章等，但是在法律层面缺少针对性的规定和立法，现有的法规规章也较为笼统零散、针对性不强。因此，我国应当总结以往的立法经验，结合实践现状，尽快制定一部高位阶的PPP法。[30]2017年7月21日，国务院法制办发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》，该条例有望成为我国第一个关于PPP的专项条例，这将在一定程度上解决PPP立法层级问题。但是由于该条例在内容上仍偏于原则和概括，对实践中已突显问题未提出针对性解决方案，因此历经两年的讨论后，该条例仍未能发布实施，由此亦可见有关PPP立法问题解决的难度。
从立法体系完善的角度看，PPP立法后，还应将现有法规规章中与法律不一致或矛盾之处进行修改和解释。除目前国家相关部委已出台的规章文件外，PPP项目涉及的规范领域还包括财税、金融、价格、竞争、争议解决等，需要修法部门通过梳理来确保PPP项目法律制度体系的一致性。同时也要加强立法技术，一方面避免条文的重复，另一方面促使零散的法规规章更具有体系性。各地也应根据法律来制定相应的地方细则。此外，不仅要在法律规范中规定政府和投资者相应的权责，还应当明确标准和限度。如之前的规范性文件中其实已有关于审查合同的相关规定，但是规范性审查要求过低，因此还应当规定政府审查达到一定标准，若因审查不力导致后续项目出现问题的，政府亦应当承担相应责任。
(三)建立PPP项目的风险分担机制
PPP模式的风险分担机制是PPP项目能否得以妥善发展的重要因素。一旦风险分配不当，一方面会大大损害社会资本方和政府方的利益，另一方面也会降低其他潜在投资者、消费者的信心。更重要的是，风险分担机制的缺位会大大影响已经进行中的PPP项目的进程，轻则延误，重则导致项目由此破产。因此，当务之急是尽快建立较为完善的PPP项目风险应对体系。[31]
首先应从源头开始，建立PPP项目风险评估体系，通过对项目的主体、实施阶段等各方面的风险进行识别、分析，为风险承担的划分确定科学的、合理的依据。[32]其次是确立一个可行的风险分担机制，设定政府和投资者双方各自须承担的风险比例，以防止政府方对风险的过度承诺，也促使投资者更为审慎地运营项目、控制成本。[33]尽管目前已有部门规章和相关指南明确了风险分担原则，但无论是从立法位阶还是从机制完善性角度来看都是不够的，建议结合PPP立法体系建设，在国家高位阶立法中明确风险分担的基本原则(风险分配优化原则、风险收益对等原则和风险可控原则)，在涉及具体实操环节的指引性文件中落实风险分担机制的具体内容。最后，通过出台专门指导文件或完善现有相关指南，对风险应对的处理进行指导，例如，对PPP合同条款内容的设计，以及对争议解决方式的选择等。
(四)构建、强化PPP项目中的公众参与机制
第一，政府部门应当转变监管理念，自身加强对PPP项目的监管力度的同时，多元化监管渠道，保证PPP项目从立项到成立、运营等各个环节的公正性，保障公众的参与度。第二，政府应当尽快建立健全公众回应机制，对公众的需求应密切关积极回应，促进公共决策的规范化。[34]第三，政府应合理分配税收，主动承担大部分的公开成本，降低公众参与的门槛以加强公众参与的积极性，必要时还可适当参照外国的优秀做法。[35]政府部门还应提供一定的互联网平台，将PPP项目相关的立法、政策、优质案例和各个参与PPP项目的公司的内容进行公开并及时更新，公众在互联网平台上的留言、质疑、建议投诉应及时回应，因商业秘密、国家秘密确实无法回应的，应说明理由、妥善告知、不得拖延或反复无常。公众的举报、检举、揭发等应及时调查，针对内容的严重性的不同，选择是否成立专门的内部调查组。在调查结果向公众公开之前，应当及时和公众沟通，消除公众的疑虑。同时，政府还应组织专门的人员利用日益普及的网络平台，如官方微信公众号、新浪微博、地方政府官网等进行PPP项目相关的知识科普。[36]
四、结语
通过分析PPP项目的特点、发展概况以及在我国的监管现状，将监管不足的几个方面与国外较为发达的国家、地区的典型做法做横向比较，不难发现，当下我国对于PPP项目的行政监管的确存在诸多漏洞与不足，甚至在某些方面出现一定的监管空白，亟待完善。但是，同时这也正是我国可以借鉴利用国外先进经验的大好时机。随着PPP项目日趋成熟的发展，我们应当在监管上加强优化，给PPP项目营造提供一个良好的市场环境和监管体系，让PPP项目能够良性循环，促进我国略显颓势的实体行业的发展。
注释
[1]封欣蔚、杨小丽、杨咪、何宇、肖云芳：《PPP模式在我国医疗领域的应用现状》，载《卫生经济研究》2017年第2期。
[2]杨蕾：《PPP模式在医疗卫生行业中的应用》，载《中小企业管理与科技(中旬刊)》2015年第7期。
[3]从我国法院的裁判书观察，“民事合同说”和“行政协议说”均得到了部分支持。相关案例参见辉县市人民政府与河南新陵公路建设投资有限公司合同纠纷上诉案，最高人民法院[2015]民一终字第244号民事裁定书;北京北方电联电力工程有限责任公司与乌鲁木齐市交通运输局合同纠纷管辖权异议上诉案，最高人民法院(2014)民二终字第40号民事裁定书;和田市人民政府与新疆兴源建设集团有限公司其他合同纠纷上诉案，最高人民法院(2014)民二终字第12号民事裁定书;商丘新奥燃气有限公司与商丘昆仑燃气有限公司侵权责任纠纷申请再审案，最高人民法院(2014)民申字第256号民事裁定书。
[4]王守清、刘婷：《PPP项目监管：国内外经验和监管建议》，载《地方财政研究》2014年第9期。
[5]张守文：《PPP的公共性及其经济法解析》，载《法学》2015年第11期。
[6]1995年我国批准的第一个BOT规范化试点项目，由广西自治区政府与法国电力联合体签署特许权协议，特许期18年。1996年被《亚洲金融杂志》评为亚洲最佳融资项目。
[7]郑雅方：《论我国PPP协议中公私法律关系的界分》，载《行政法学研究》2017年第6期。
[8]《第四批示范项目分析报告》，财政部政府和社会资本合作中心网，http://www.cpppc.org/zh/zyxmqd/7016.jhtml，最后访问日期：2018年9月10日。
[9]柏莹：《政府和社会资本合作(PPP)项目监管机制法律研究》，华东政法大学2015年硕士学位论文。
[10]裴俊巍、曾志敏：《地方自主与中央主导：国外PPP监管模式研究》，载《中国行政管理》2017年第3期。
[11]毛玮芸、林立宏、李颖霏、何晓钰：《现阶段我国PPP项目风险的特点及对策研究》，载《中国管理信息化》2018年第6期。
[12]如《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》的基本原则就要求“政府引导，市场运作。建立企业投入为主、政府适当支持、社会资本积极参与的运营机制。完善以绿色生态为导向的农业补贴制度，充分发挥市场配置资源的决定性作用，引导和鼓励社会资本投入，培育发展畜禽养殖废弃物资源化利用产业”。
[13]毛玮芸、林立宏、李颖霏、何晓钰：《现阶段我国PPP项目风险的特点及对策研究》，载《中国管理信息化》2018年第6期。
[14]一旦PPP项目出现任何风险和问题，直接承担风险、受到影响的还是社会公众。以医疗PPP项目为例，若医疗项目中出现意外，直接影响的是接受医疗的患者，其次才是投资者、监管者，最后才是整个PPP项目监管体系。
[15]《中华人民共和国宪法》第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
[16]裴俊巍、曾志敏：《地方自主与中央主导：国外PPP监管模式研究》，载《中国行政管理》2017年第3期。
[17]例如，密歇根州组建了“公私伙伴关系办公室”，以在全州推广公私伙伴关系。加州通过了PPP法案，授权成立了一个“公共基础设施咨询委员会”，帮助运输部门发展PPP项目;弗吉尼亚州于2010年成立了“交通公私伙伴关系办公室”，以制定、实施和管理该州的交通公私伙伴关系项目。肯塔基州授权成立“地方政府公私伙伴关系委员会”，监督2016年众议院法案中公私伙伴关系的实施。2016年新罕布什尔州参议院法案授权设立一个“公私伙伴关系监督委员会”，负责批准公私伙伴关系项目。
[18]如密歇根州的PPP中心是通过收取咨询费来获得资金。
[19]Marcus Ahadzi and Grame Bowles. Public-privatePartnerships and Contract Negotiations: An Empirical Study. Construction Management and Economics, 2004(22).
[20]The National Council for Public-Private Partnerships of USA: Public -Private Partnerships Defined.https://www.ncppp.org/ppp -basics/7-keys/, 2017-12-18.
[21]裴俊巍：《国外PPP立法特点与经验借鉴》，载《中国财政》2016年第12期。
[22]Hahm and Junglim. Private Participation in the Infrastructure Program of the Republic of Korea. Transport and Communications Bulletin for Asia andthe Pacific.2003(72).
[23]薛立强：《政府间纵向关系改革的法国经验及其启示》，载《法国研究》2014年第3期。
[24]唐建强：《法国中央与地方关系中的监督机制及其对我国的启示》，载《上海行政学院学报》2004年第6期。
[25]裴俊巍、王洁：《法国PPP中的伙伴关系合同》，载《中国政府采购》2016年第7期。
[26]Australia Department of Financeand Deregulation. The National Public Private Partnerships Policy Framework and National PPP Guidelines. Finance Circular No.2009/02.
[27]于雯杰：《国外PPP产生与发展概述》，载《经济研究参考》2016年第3期。
[28]方鹏骞、张凤帆：《关于构建混合所有制医院的思考》，载《中国机构改革与管理》2015年第2期。
[29]管斌、赵晶：《PPP项目的法律制度建设研究》，载《社会科学动态》2018年第6期。
[30]黄金曦、杨自清：《医疗行业PPP模式存在的问题与对策探析》，载《商业会计》2017年第2期。
[31]毛玮芸、林立宏、李颖霏、何晓钰：《现阶段我国PPP项目风险的特点及对策研究》，载《中国管理信息化》2018年第6期。
[32]李妍：《基于博弈论的基础设施PPP模式的风险分担研究》，中国矿业大学2017年博士学位论文。
[33]财政部政策研究室：《从PPP的三个特点看治理地方政府债务》，载《预算管理与会计》2015年第5期。
[34]王守清：《让信息公开贯穿PPP项目全过程》，载《中国交通报》，2016年11月14日，第003版。
[35]例如可借鉴法国经验，在开展PPP项目公众咨询和协商前，对讨论主题和项目背景信息进行充分的科普和讲解，降低特定项目的专业、技术复杂性对参与各方达成有效沟通的不利影响。
[36]夏高锋、冯珂、王盈盈、王守清：《PPP项目公众参与机制的国外经验和政策建议》，载《建筑经济》2018年第1期。
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