2014 年，我国提出分阶段实施 172 项节水供水重大水利工程，“十四五”开局又组织实施新的益性或准经营性项目，由中央和地方政府，以及采用 PPP(public private partnership)模式的市场解决项目融资问题。为提升政府和企业合作的质量和效果，国家发展和改革委员会与水利部于2017年12月联合发布了《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南(试行)》，目前政府企业合作建设重大水利工程时，项目顶层治理的实践情境通常为：①以项目整体为研究对象/基本单元;②企业/社会资本方为项目融资、项目建设和营运的责任主体;③政府方为项目决策者、合作企业的选择主体，并对项目建设和营运进行监管。事实上，这是不够的。重大水利工程项目一般由多个能独立设计、独立施工和独立发挥作用的单项工程组成，政府完全有条件以重大水利工程的单项工程为单元与企业开展合作;由于重大水利工程建设条件复杂，一些企业从事的主业与工程建设无关，由政府方组建项目法人负责项目实施可能更具优势。简言之，采用 PPP 模式的重大水利工程项目，其项目顶层治理结构存在优化设计的问题。
政府是重大水利工程项目的提供者和建设运营管理的主导者，但政府的财政能力常是短板。20世纪 80 年代初，土耳其总理奥扎尔(Ozal)就提出了 BOT项目融资方式，即由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施项目并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。继 BOT 方式后，先后出现了 BOO、BLT、TOT等方式。1992 年，英国工程领域提出 PFI方式。BOT、BOO、BLT 及 PFI等方式的共同特点是政府与企业合作建设和运营基础设施项目。后来这些融资方式也拓展应用到了其他公共项目领域。因此，国际上出现了 PPP 模式这一概念，即 PPP 模式是 BOT、BOO、BLT 等政府与企业合作方式的统称。
在重大水利建设项目中，采用 PPP 模式的主要优势有：可保证项目控制权归政府方所有，同时解决公共项目建设资金短缺、与企业/私人部门间交易成本过高、项目营运效率低等问题。1997年，广西自治区政府与法国电力联合体合作建设装机为 72 万 kW 的来宾电厂 B 厂，特许期 18 年(含建设期);2015 年 9 月 3 日特许期满，电厂顺利移交广西自治区政府。其为我国首个成功采用BOT模式的项目。2014 年后，我国公共项目建设领域大力推行 PPP 模式，但也遇到了不少“障碍”。张尚等的分析表明，这些“障碍”主要表现在社会环境、公共主体和项目管理三个方面，在其统计分析的项目中，40%存在回报率低的问题，表明这些项目至少不适宜采用 BOT 模式。此外，在社会环境、公共主体方面存在“障碍”，只能说明 PPP 模式不适应社会环境或公共主体，不可能为推行 PPP 模式而去改变社会环境，即 PPP 模式不存在普遍应用的价值，需针对工程项目的特点，对是否采用PPP 模式及如何应用 PPP 模式进行分析设计。物有所值法为常见决定是否采用 PPP 模式的分析方法。PPP 模式应用中的定价或费用补偿、公私合作方式，以及项目风险承担和绩效评估等方面的研究在不断深入。但这些研究总是将重大水利工程作为一个整体分析对象;在现行 PPP 项目的“两评一案”，即项目财政承受能力评价、项目物有所值评价和项目实施方案审查中，基本也是以项目整体为分析、评价单元，而不是以项目中的单项工程为评价单元。
在重大水利工程项目顶层治理结构中，政府主管部门和项目法人为工程实施责任主体，事实上，采用 PPP 模式时，融资企业也是项目顶层治理结构中的重要方面。围绕工程项目法人组建方式和管理能力提升已经有了较多的研究。姬宏指出水利工程多为临时性项目法人，分析了其先天的缺陷，并提出弥补策略;张闻笛等对贵州马岭水利枢纽工程采用 PPP 模式及组建项目法人所遇到的争议进行了理性分析;张效武结合引江济淮(安徽段)工程实践指出了临时组建的企业型项目法人的短板，并提出了优化策略;王卓甫和阳晃林等结合广东省水利项目法人责任制实践现状，认为科学组建项目法人是提升项目管理水平的基础;王艳伟针对中小水电站的融资方式构建了基于WSR 的三维综合集成评价模型[22]。
上述研究均基于整个工程项目，并认识到项目法人组建的重要性，但鲜有既考虑以重大水利工程各单项工程为政府与企业合作的单元，又考虑优化项目法人组建方式的研究成果。
1 典型案例分析：PPP 模式在重大水利工程中的应用
1.1 江西省峡江水利枢纽工程政府与企业的合作
江西省峡江水利枢纽工程位于赣江中游峡江县巴邱镇河段，是一座以防洪、发电、航运为主，兼有灌溉等综合利用的工程，影响范围涉及多个地级市，分厂坝枢纽和库区两大部分。概算总投资93.39 亿元。其中得到中央政府 28.40 亿元的支持，其他需要江西省政府负责筹措。
江西省政府水行政主管部门组织专家分析研究认为：①江西经济欠发达，靠省财政支付近 70 亿元资金困难较大;②以整个项目为与企业的合作标的时，库区工程建设、征地移民等工作由合作企业承担的困难也较大;③项目建成营运后，防洪调度及库区工程运维由企业承担将存在较大风险。对此，江西省政府决定将枢纽工程中可独立设计、施工，以及交付后可独立发挥作用的电站工程与企业合作，并采用TOT 模式。最终由中国电力投资集团公司(占股80%)联合江西省水利投资集团公司(占股20%)组建的项目公司中标，出资 39.16 亿元，特许经营50 年。江西省政府成立工程建设领导小组及其办公室(挂靠省水利厅)，并委托省水利厅工程建设责任主体(项目法人/工程管理局)，由其承担整个枢纽工程的建设任务。其中，电站工程建成后交付项目公司运营管理，其他单项子项目建成后由工程管理局承担工程运维管理。
江西省水利厅依托水利工程建设和运维管理人才，并根据建设与运维系统化、一体化管理需要，构建事业型项目法人单位，组织精干管理团队，对项目实施进行科学管理，全面实现项目建设目标，并先后获得大禹奖、詹天佑奖和鲁班奖。在江西峡江水利枢纽工程实践中，选择电站工程这一单项工程采用 TOT 模式解决了政府资金短缺的困难;由政府方组建项目管理和建设条件协调能力强的事业型项目法人，有效解决了工程建设中征地拆迁等难题;项目建成后，事业型项目法人单位转化为工程管理局，负责工程运维(电站工程部分除外)，保障了重大水利工程运行过程中公益目标的实现。
1.2 浙江省温州珊溪水利枢纽工程政府与企业的合作
浙江省温州珊溪水利枢纽工程以灌溉和城市供水为主，兼有发电、防洪等综合效益，受益范围涉及多个县级行政区划;工程中供水部分工程总干渠、分渠共 62.84 km，总干渠设计流量 36 m3 /s。工程水库淹没影响涉及文成县、泰顺县、瑞安市等3 县(市)19 个乡镇;移民 37307人，土地近3万亩。移民安置涉及温州市 10 个县(市、区)48 个乡镇。
浙江省温州市政府参考国际上的 PPP 模式，采用 TOO(transfer own operate)方式，即选择浙江省和温州市所属的国资企业：钱江水利开发股份有限公司、温州大江南发展有限责任公司、浙江省财务开发公司(浙江华浙农业投资公司)、浙江省电力开发公司联合投资，成立股份制项目公司(各占股权分别为9.28%、56.08%、19.28%、15.36%)。
面对浙江省温州珊溪水利枢纽工程复杂的建设条件，温州市政府与项目公司商定，工程建设资金由项目公司负责筹措;由市政府组建工程建设指挥部负责项目的实施，并由市政府下属移民管理机构负责征地拆迁、移民安置工作。工程建成后，项目产权归项目公司，并由项目公司营运项目，政府方则承担监管职责。
实践表明，温州珊溪水利枢纽工程项目顶层治理结构是一理性的选择，工程按时完成建设任务，并实现了各建设目标。若由项目公司承担征地拆迁、移民安置以及工程建设的各项任务，其困难显然是巨大的，甚至可能是难以完成的。
1.3 广东省珠江三角洲水资源配置工程政府与企业的合作
珠江三角洲水资源配置工程从广东省西江水系向珠江三角洲东部引水，输水线路(以地下隧洞为主)总长 113.2 km，工程设计输水流量80 m3/s。旨在解决深圳市、东莞市、广州市南沙区等地发展缺水问题。该工程概算 354 亿元，其中，中央预算内定额安排 34.17 亿元，省财政补贴 6.67 亿元;建设总工期 60 个月，2019 年 5 月全面开工。广东省政府采用 BOO 模式，除政府投入部分建设资金外，由省属广东粤海控股集团有限公司(具有重大工程建设管理经历)，以及广州市南沙、东莞和深圳政府方所属企业参股组建项目公司负责筹措。同时，该项目公司承担工程建设及其建成后的运维管理职责。
与温州珊溪水利枢纽工程相比，该工程建设条件相对较简单，但在工程施工准备和开工初期，项目公司在解决征地等建设环境方面还是遇到了较大困难。2019 年 10 月，广东省政府成立水利重大项目建设总指挥部，并下设办公室(挂靠省水利厅)，帮助协调建设环境问题，保障项目公司有序组织主体工程的实施，提升了工程建设效率。
(资源来源：王卓甫,梅浴蕾,丁继勇,乔然. PPP模式下重大水利工程项目顶层治理结构优化[J/OL]. 水力发电学报:1-11.)
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