为规范PPP项目采购行为,财政部于2014年印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,明确了PPP项目的采购程序。为规范企业国有资产交易行为,国务院国资委 财政部于2016年制定《企业国有资产交易监督管理办法》,明确了企业国有资产交易程序。
当PPP项目涉及存量资产,除了履行PPP项目采购程序之外,还需要履行国有资产交易程序时,如分别进行交易,将面临PPP项目中标人与国有资产受让方可能不一致、时间流程叠加等问题,那么两种程序能否合并进行呢?基于此,本文从交易流程角度探讨关于PPP项目采购程序与国有资产交易程序(简称“两种程序”)的兼容性问题。
一、交易环节
根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》要求,PPP项目采购程序包括资格预审、采购、采购结果确认谈判、预中标公示、中标公示、签约、合同公示等环节。结合其余相关政策,PPP项目采购前,还需要完成“两评一案”编制及报批、入库、采购备案等工作。
根据《企业国有资产交易监督管理办法》要求,国有资产交易程序包括批准与内部决策、可行性研究和方案论证、审计与资产评估、预披露与正式披露、受让方登记、组织竞价、签约、交易结果公告等环节。
二、兼容性分析
将两种程序各交易环节归类为进场准备、公告、确定结果、签约四个主要环节,具体分析如下:
(一)进场准备
▶ 准备工作
企业国有资产交易进场前,需要履行批准手续,通过企业内部决策,并由转让方完成可行性研究和方案论证,由会计师事务所完成审计,由资产评估机构完成资产评估。
PPP项目采购进场前,需要完成“两评一案”编制及报批,通过政府内部决策,完成采购备案,如有需要还应完成入库工作。
兼容性分析:两种程序的准备工作差异较大,但因该环节处于进场前,相关手续可以分别开展。
▶ 交易机构选择
PPP项目投资较大,采购一般要求进本地公共资源交易中心公开交易;企业国有资产交易按规定需在依法设立的产权交易机构中公开进行,不过如果公共资源交易中心满足《企业国有产权转让管理暂行办法》对产权交易机构规定的基本条件,也可以作为企业国有资产交易机构。
兼容性分析:两种程序是否能在同一个平台交易取决于当地交易平台是否满足相关要求。
(二)公告
PPP项目进场后公告阶段分为两个步骤,资格预审和采购(有可能增加采购需求公示环节);国有资产进场交易也涉及两个步骤,披露和竞价(有可能增加预披露环节)。
两种程序共同点分析:均分为两个阶段进行公告来选择成交人/受让方,先通过资格预审/信息披露确定符合条件的成交人/受让方范围,再通过采购/竞价确定最终的成交人/受让方。
两种程序的区别分析:一是资格条件设置要求不同,资格预审是为选择具备一定资格条件的社会资本,公告内容核心是资格条件,而国有资产交易原则上不得针对受让方设置资格条件,确需设置的应报同级国资监管机构备案;二是采购方式与竞价方式可选范围不同,PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购,而竞价方式包括拍卖、招投标、网络竞价以及其他;三是公告时间不同,资格预审不得少于15个工作日,采购时间取决于采购方式,假如采购方式为公开招标,则不少于20日历日(涉及采购需求公示的,一般不少于2个工作日);正式披露不得少于20个工作日,竞价时间取决于竞价方式,假如同样选择公开招标则不少于20日历日(涉及预披露环节的,不少于20个工作日)。
兼容性分析:资格预审环节与信息披露环节侧重不同;采购环节与竞价环节可选的交易方式不完全相同;公告时间方面也存在一定的差异性。
(三)确定结果
▶ 成交条件
《企业国有产权转让管理暂行办法》中规定,经公开征集只产生一个受让方或者按照有关规定经国有资产监督管理机构批准的,可以采取协议转让的方式。即国有资产交易程序的响应单位只有一个时,可以成交。但PPP项目不行,资格预审环节响应单位不足3家的需要重新组织资格预审,采购环节采购方式为公开招标的,响应单位不足3家也需重新组织采购程序,只有采购方式为单一来源时,响应单位只有一个才可以继续推进程序。
兼容性分析:当响应单位只有一个时,国有资产交易可以继续进行,而PPP项目采购流程将面临终止,两种程序的成交条件不同。
▶ 结果确定方式
PPP项目采购中,资格预审和采购由评标专家组成的评标委员会按照资格预审文件约定的评审标准评定候选人,采购结果确定之后,由实施机构组建谈判工作组开展采购结果确认谈判工作,谈判达成一致的候选社会资本为预中标、成交社会资本,经预中标公示后确定为中标、成交社会资本。
国有资产交易程序中,信息披露环节由产权交易机构负责意向受让方的登记工作,对意向受让方是否符合受让条件提出意见并反馈转让方;竞价环节则按竞价规则确定,如采取拍卖或网络竞价方式,则出价最高的竞价人为受让方,如采用招投标方式则由评标专家组成的评标委员会按招标文件约定的评审标准评定候选人,再由招标人确定受让方。
兼容性分析:一是资格预审和信息披露环节的结果确认方式不同;二是竞价方式如不是招投标,则竞价环节与采购环节的结果确认方式也有很大差异,且拍卖和网络竞价的方式不适用于PPP项目,因社会资本的选择除了价格因素还需考虑建设、运营、投融资能力;三是PPP项目多了采购结果确认谈判环节。
(四)签约
PPP项目采购程序中,确定采购结果后,先进行预中标公示,公示期不得少于5个工作日,预中标公示期满无异议后2个工作日内发布中标、成交结果公告并发出中标、成交通知书,在中标、成交通知书发出后30日内签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。
国有资产交易程序中,受让方确定后,转让方与受让方应当签订产权交易合同,合同生效后,产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告,公告期不少于5个工作日。
兼容性分析:PPP采购程序确定结果后先发布公告,合同需报政府审核同意后签约;而国有资产交易程序确定结果后直接签约,合同生效后才发布公告。
三、总结
通过各环节兼容性分析可以看出,PPP项目采购与国有资产交易程序均按两个步骤进行,分别是资格预审+采购、披露+竞价,当PPP项目采购环节与国有资产交易竞价环节(第二阶段)均选择招投标时,该阶段具备合并的可行性,但资格预审与披露环节(第一阶段)差异性较大,合并可行性不足。因此可考虑分别完成第一阶段流程,合并第二阶段流程。
在实际操作过程中,还应兼顾两种程序及两个阶段之间衔接、公告时间要求、成交条件、结果确定步骤与签约流程等问题。同时,在满足政策要求的前提下,还应考虑交易平台在技术上是否可行。以大岳经验为例,池州市主城区污水处理及市政排水设施项目、铜陵市城市排水一体化项目、巴彦淖尔市污水处理项目等均基于当地两套程序相关规定理顺各环节关键点,在政策和技术可行的情况下,成功合并了部分程序并顺利落地,既避免了两种程序各自开展可能带来的交易结果不一致风险,又节约了两种程序先后开展所需的叠加时间。
补充:尽管有程序合并的案例,但因政策未衔接,各部门、各交易机构之间并未形成顺畅的协调机制,实际操作中仍然面临诸多困难,希望未来国家出台相关政策,使得两种程序能更好地衔接。