作者：大岳咨询 马绍腾 辛田
没钱的地区要不要做PPP?
笔者最近在各地开发项目，经常听到地方政府领导反馈：“虽然我们区/县尚有财承空间，但是政府收入太少了，实际没有钱支付运营补贴，这种情况下，PPP项目还要不要做……”
能提出这种问题，说明地方政府领导是本着对地方财政负责的态度，站在政府诚信履约的角度，认真思考过是否通过PPP模式完善地方基础设施、促进地方经济发展的。实事求是来说，地方政府领导的担忧也不无道理。根据《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》(财金〔2015〕21号)的要求：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”即财政承受能力计算的基数是一般公共预算支出的10%。而对于一些“老少边穷”地区来说，本级财政收入十分有限(一年税收收入仅2亿、3亿的区县比比皆是)，但由于有大量的上级转移支付资金，一般公共预算支出相对较多(一年税收收入2亿、3亿的区县，一般公共预算支出可以达到20亿以上)，导致从数据上来看，可以实施PPP项目的规模较为可观。与此同时，大部分上级转移支付资金有定向用途，不具备作为PPP项目运营补贴的条件。这种情况下，如包装的PPP项目自身经营性较差，在项目进入运营期后，地方财政确实存在较大的付费压力。在“三保”的大背景下，各地方财政都在“勒紧裤腰带过日子”，兜里的钱本就捉襟见肘，再加上PPP项目的支出责任，可能会让本不富裕的地方财政“雪上加霜”。
没钱的地区为什么要做PPP?
那么，没钱的地方，PPP项目是不是就不做了呢?依笔者看，倒也不尽其然。理由如下：
首先，在严控地方政府隐性债务的大背景下，根据《预算法》的规定，地方政府举借债务只能采取发行地方政府债券方式。即政府通过平台公司融资或以政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债的路径已被堵死。与此同时，地方政府债券发行主体为省级财政部门，每年下发到各地方的债券额度十分有限，无法满足地方的发展需要。
其次，《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》(财金函〔2021〕40号)明确提出：“部分地方开始采用“授权-建设-运营”(ABO)、“融资+工程总承包”(F+EPC)等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。” 可以预见，随着政策的不断完善，授权-建设-运营”(ABO)、“融资+工程总承包”(F+EPC)等融资方式将面临愈发严苛的监管。
与此相对应，PPP模式自2014年推行以来，已初步构建起“法律规范+政策保障+操作指引”三位一体的全生命周期制度体系。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)提出：规范的PPP项目形成的政府支出事项，属于经常性支出，纳入预算管理。表明了规范的PPP项目形成的政府支出责任，不属于隐性债务。
综上，在这种“严堵后门”的背景下，PPP模式就成为了国家给地方政府“打开的一扇窗”。用大白话来说就是：地方政府没钱，又想要谋求发展，除了被动等待上级资金(补助资金、债券资金)外，主动发力的方向就只剩下做PPP了。
没钱的地区怎么做PPP?
那么，PPP到底要怎么做?如何用好PPP这个工具支持地方发展，同时又能防控地方政府付不出钱的违约风险?笔者给出以下建议：
一、精细谋划、肥瘦搭配
地方政府在包装PPP项目时，应充分考虑项目自身的经营性，积极主动挖掘项目自身的收益点。对于经营性较差的项目，如市政道路、排水管网等，应优先选择与污水处理厂、自来水厂等经营性较好项目打包实施。用污水处理费收入、自来水水费收入弥补排水管网、市政道路的建设投入，通过肥瘦搭配的方式，充分利用项目自身经营收益减轻政府付费压力。
二、审慎决策、有序实施
对于经营性较差，且无法通过肥瘦搭配实施的项目，地方政府应从实施的紧迫性、必要性以及实施后的外溢性等方面充分论证，在满足不突破财政占比10%的前提下，充分考虑地方财政自身的付费能力，审慎决策，有序开展实施。政府着急要做、不得不做的基础设施项目，即使是采用政府付费模式该上也还是要上，不能因为项目没有经营性就不做。同时，做此类项目的时候要结合政府实际付费能力审慎选择，不能因为有财承空间就盲目上项目。在项目包装时，合理设置边界条件，精挑细选、精打细算，尽量在达到产出效果的前提下减少政府付费责任，“一分钱掰成两半用”。
此外，可以适时谋划一些外溢性好的项目，通过完善配套基础设施“筑巢引凤”，使地方在招商引资过程中取得优势，为未来的财政收入增长打下坚实基础，解决“政府运营补贴从哪里来”的问题。
三、统筹安排财政支持
对于经济欠发达地区推进PPP项目时面临的前期经费不足、政府支出责任无法保障等实际困难，建议省级财政部门可以通过制定奖补政策、统筹安排奖补资金等方式予以适当支持。笔者所在的广西地区这方面工作就做的较为完善。2020年以来，广西壮族自治区人民政府、广西壮族自治区财政厅、广西壮族自治区住建厅相继出台了《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西进一步加快推进PPP工作促进经济平稳发展十条措施的通知》(桂政办电〔2020〕49号)、《广西壮族自治区财政厅关于印发进一步加快推进PPP工作绩效考评与激励约束办法的通知》(桂财金〔2020〕79 号)、《广西壮族自治区财政厅 广西壮族自治区住房和城乡建设厅关于印发〈广西城镇生活污水和垃圾处理设施PPP模式投融资方案〉的通知》(桂财建〔2021〕148 号)等一系列政策文件，通过奖励前期经费、提供贷款贴息、安排补助资金等方式，积极推动PPP模式在广西地区的推广运用，取得了积极成效。根据财政部PPP中心统计数据，2021年广西地区PPP项目新增入库数量、入库投资额均位列全国第一。
结语
在严控政府隐性债务的大背景下，PPP作为国务院、国家财政部、国家发改委在基础设施和公共服务领域积极倡导的一种投融资模式，目前已成为地方政府主动谋求发展过程中唯一合法合规的投融资方式。PPP通过引入社会资本与政府合作，用社会资本的钱做政府应该做的事，用未来的钱做当下的事，以时间换空间，用未来的预期保证当下的发展。
综上，笔者认为，除非选择不发展，否则，越是没钱的地区，想要主动发展，就越需要做PPP，至少PPP模式与其他的投融资模式相比，不存在隐性债务风险。在PPP项目推进过程中，不经过充分论证就盲目举债、透支未来肯定是不对的;但与此同时，畏手畏脚、瞻前顾后不敢推项目同样不可取。地方政府各部门应凝聚共识、通力协作，用好PPP这个投融资工具，助力地方经济高质量发展。毕竟，发展中产生的问题，终究还是要靠发展来解决。
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