2021年末，国家发展改革委发布《关于加快推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)有关工作的通知》，以推动盘活存量资产、形成投资良性循环。随着绿色发展理念的深入，绿色政府和社会资本合作已成为PPP项目发展的新兴重点，有利于有效拓展投资空间，推进结构性供给侧改革，积极服务我扩大内需战略。
绿色PPP与REITs融合发展的重要性
2020年4月，证监会和国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》，正式启动基础设施REITs试点。REITs并非天然为PPP设计，但PPP项目天然适合发行REITs。特别是在“双碳”目标背景下，绿色PPP与REITs融合发展具有积极意义。
(一)绿色PPP具有发行REITs的客观需求。一是鼓励PPP项目投资资金回笼，促进投融资循环。2021年末，财政部PPP项目管理库中，按投资规模计，三分之二的项目投资期限超过20年。PPP投资往往形成重资产，尽早回笼资金有利于扩大增量投资。REITs即可为PPP项目提供比较理想的退出渠道，进而提高新设绿色PPP的项目落地率，促进形成投融资新模式。二是缓释PPP流动性不足，提升项目吸引力。REITs将基础设施项目的收益权转化为标准化金融产品，可以在资本市场上公开发行和转让，从而提高资产流动性，吸引社会资本投资PPP项目。三是提高PPP市场化配置水平，更好体现绿色溢价。资本市场具有价格发现功能，可协助社会资本对PPP项目基础设施资产进行定价，从而引导资源的有效配置。目前绿色PPP项目的生态价值定价尚不充分，在资本市场中以REITs形式吸引有绿色偏好的社会资本投资绿色项目，有利于贯彻“两山”理念，提升绿色项目效益，分散投资风险。
(二)绿色PPP又是REITs的优质标的。一是绿色PPP项目以基础设施为主，符合基础设施REITs的行业要求。截至2021年末，PPP项目数量居前六位的行业依次为市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发、教育、水利设施，其中绿色环保类合计超过1万亿元，并且随着“双碳”目标的推进，绿色投资项目仍有望较大增长。二是绿色PPP项目需求比较稳定，符合REITs的预测现金流稳定性要求。PPP项目政府支出责任需要纳入财政年度预算和中长期财政规划，PPP项目还款来源较有保障。其中，绿色PPP项目多属于民生类项目，价格波动不大，相关项目设施具有一定排他性，需求较为稳定。而REITs投资者通常以配置型机构投资者为主，期望通过分红获取收益，获得较为稳定的投资回报，与绿色PPP较为匹配。三是绿色PPP项目投资回报满足REITs的收益性要求。2016年以来市场收益率趋于下行，银行理财年化回报率从6%降到3%左右，而PPP项目年化中标收益率稳定在6%-8%，具有一定的比较优势。这不仅有利于提高REITs对机构投资者的吸引力，还可以降低投资风险，丰富投资组合。四是绿色PPP的绿色投资魅力日益显现。有实证表明，发行绿色证券的融资成本低于一般证券，享有绿色溢价。在二级市场中，绿色证券较同等主体发行的一般证券流动性要高，享有流动性溢价。随着全社会绿色投资理念的推广，责任投资日益兴起，绿色PPP项目的绿色溢价会对投资者有额外的吸引力。
绿色PPP项目发行REITs面临的问题
REITs实质上是将基础资产项目先包装为资产证券化产品，再以公募基金份额形式发行上市。在首批上市的9支REITs产品中，富国首创水务REITs的基础资产中就包含PPP项目资产，是PPP项目发行REITs的首单成功案例。但整体上PPP项目证券化产品发行量尚不大，社会资本发行的积极性有待提高。绿色PPP发行REITs面临的主要问题如下：
一是上位法保障尚显不足。PPP项目期长，面临政府换届、区域规划调整等不确定性因素，亟需政策规范的定心丸。《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》尚未正式出台。配套政策也有待完善。如原始权益人发行REITs的初衷是通过REITs将资产出表，实现有序退出，但根据PPP有关通知，PPP的原始权益人不得通过资产证券化变相“退出”。这对发行人的积极性都有消极影响。
二是入市机制有待完善。目前REITs发行要求PPP项目的收入来源以使用者付费为主。而PPP项目多为有一定经济收益，但非完全市场化的项目，纯使用者付费的不到10%，可行性缺口补助类项目占比超过50%，大部分被排除在试点政策之外。
三是绿色信息披露规范性不足。目前对于绿色REITs尚无特别规范。在金融产品中即便是规定最具体的绿色债券，也存在项目是逐项披露还是分类披露，具体披露哪些环境效益指标，是否披露环境效益测算方法等问题。此外，绿色核查机制不规范。相关核查在行业、区域差异性方面有待完善;第三方核查机构缺乏权威资质认证和统一标准;核查信息不够公开;核查执行力度和处罚尺度不够统一。
四是绿色生态价值实现尚不充分。一方面这和绿色项目的运营能力需要提高有关。PPP项目还存在“重建设、轻运营”的问题，运营方对绿色资产、碳汇管理的认知水平有待提高，对碳成本收益分析和市场风险预判能力有待增强。另一方面也和绿色生态价值的变现渠道受限有一定关系，特别是自愿碳减排的价值变现机制尚不充分。
五是绿色投资的机构投资者群体有待进一步培育。尽管责任投资理念逐渐深入，目前绿色投资多凭觉悟或情怀。虽然市场上出现一批绿色债券指数、ESG投资指数，但目前跟踪这些泛绿指数的基金规模仍然有限。金融机构的绿色投融资评价还处于试点探索阶段。
对策建议
随着我国深入实施扩大内需战略、生态文明建设，应采取系统性的综合政策措施，推动绿色PPP与基础设施REITs融合，创新投融资机制，充分发挥金融支持绿色发展的作用，增强投资对优化供给结构的关键性作用，加快建设投资需求旺盛的强大国内市场，不断推动经济高质量发展。
一是夯实制度基础，完善PPP配套制度体系。建议尽快出台PPP条例，围绕PPP业务关键关节，系统性完善制度体系，为PPP项目运行提供法律保障。同时，为探索绿色PPP与REITs融合发展实践提供配套措施支持。
二是扩大项目基础，合理放宽发行准入。建议对绿色PPP项目发行REITs，考虑适度放宽对运营期的限制，并将可行性缺口补助类PPP项目纳入范围。特别是在风险评估基础上，将绿色基建、绿色民生类PPP项目纳入REITs适合项目范围，这样可为REITs提供更多的项目储备，促进绿色PPP与REITs融合发展，进一步促进有效投资。
三是规范绿色信息基础，加快推进绿色标准化建设。制定出台绿色金融信息披露标准，统一规范绿色证券的绿色环境效益披露指标体系。同时，规范和推广绿色环境效益指标的核算办法，指导建立地方生态核查的基础规范程序和要求，明确界定第三方核查认证机构的服务标准和法律责任。把好监管端，让“真绿者”受益，让“漂绿、洗绿者”无所遁形而受罚。
四是强化市场基础，推动绿色生态价值实现的市场化机制建设。建议尽快重启自愿减排(CCER)机制，增厚绿色PPP项目的碳汇价值，促进绿色生态价值向市场价值的转化。通过必要的政策倾斜，引导绿色PPP相关方重视项目运营，通过商业模式创新、技术创新等方法，充分挖掘绿色PPP项目的社会效益和经济效益，培厚绿色标的效益端。
五是培育投资者基础，推动绿色责任投资体系建设。创新推出绿色主题投资产品，完善金融机构和国有企业的绿色投资考核评价机制，培育好投资端。鼓励市场重要机构建立主动进行绿色投资社会责任报告披露机制。通过责任投资群体的发展，牵引绿色PPP项目投资，进一步增强经济与生态协调发展的内生动力。
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