一、 裁判要旨
PPP合同纠纷中，政府方的适格主体应是合同签署方或者行政行为作出方;在社会资本方违约时，政府方可依据合同约定或法律规定要求其在一定期限内采取补救措施，继续履行合同，严重违约时可解除合同。
二、 案情简介【1】
2017年12月21日，A公司通过公开招投标方式，中标了B市C区城区乡镇某PPP项目。2017年12月30日，C区住建局(甲方)与社会资本方的A公司(乙方)签订了《城区乡镇某项目PPP合同书》(以下简称“PPP项目合同”)，对合同主体、项目范围和期限、项目的融资、建设、运营、维护以及违约、提前终止及终止后处理机制等均进行了约定。其中，《PPP项目合同》规定：(1)政府方：C区政府已通过了本项目的实施方案，授权C区住建局作为本项目政府方实施机构，以甲方的身份签署本协议。同时，C区政府授权D公司作为本项目的政府方出资代表，与社会资本方共同组建项目公司。(2)社会资本方：C区政府依法通过公开招标选定本项目的社会资本方为A公司，与D公司共同在C区设立项目公司，负责执行本合同项下乙方的权利义务。(3)项目公司：D公司与A公司按照本协议约定的条件，在C区成立项目公司，负责具体实施本项目。项目公司的设立目的在于履行本协议，负责投融资、建设、运营、维护该PPP项目。
2018年2月4日，项目公司P公司成立，A公司持股95%，D公司作为政府方出资代表持股5%。2019年5月14日，C区住建局(甲方)、A公司(乙方)、P公司(丙方)三方签订《补充合同》，约定：1、自本合同签署之日起，《PPP项目合同》中乙方的权利和义务均转由丙方享有和承担，但涉及乙方专有的义务除外。2、丙方认可《PPP项目合同》的全部条款并无条件接受《PPP项目合同》的约束。3、《PPP项目合同》乙方已履行的义务和已经取得的权利全部归属于丙方。
而后，A公司开展项目建设相关工作，后因项目资金问题，项目停滞。2020年2月19日，受C区住建局的委托，E律师事务所向A公司发出《律师函》，以A公司的行为已构成违约为由，通知解除C区住建局与A公司签订的《PPP项目合同》。2020年2月27日，A公司表示不同意解除案涉PPP合同，并要求继续履行该合同。
原告A公司和P公司认为C区政府和C区住建局违约，遂以该两单位为共同被告向B市中级法院提起行政诉讼，请求：判令C区政府和C区住建局继续履行合同，并赔偿原告相关损失。
法院经审理后认为主要焦点在于：C区政府是否是案件适格被告。法院认为C区政府非本案适格被告，因而不具有管辖权。而后作出判决，主要判决内容如下：驳回原告A公司和P公司的起诉，将案件移送至C区人民法院管辖。
三、裁判观点
关于C区政府是否是案件适格被告的问题，主要裁判观点如下：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”本案中，原告因履行《PPP项目合同》发生争议，其要求继续履行《PPP项目合同》，但上述《PPP项目合同》的签约主体为C区住建局，而非C区政府。虽然C区住建局签订上述合同是受C区政府的授权，但这种授权是一种内部的授权，或是基于法律的间接授权，不能认定是委托。《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。第八条第五项规定，公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，市政公用事业主管部门与中标者签订特许经营协议。据此，C区住建局为本案适格被告，C区政府不是本案适格被告，原告对C区政府的起诉依法应予驳回。
四、要点分析
PPP项目的生命周期通常较长，运营周期大多为10-25年，在项目运营期间可能因社会环境、经济形势等变化，社会资本方无法按项目合同约定履行合同，政府方可依据法律规定或合同约定要求其采取补救措施或解除项目合同。若社会资本方因此向人民法院提起诉讼，对于适格被告的确定，以及政府方是否具有合同解除权，法院在审理此类案件时，会先以合同文件为基础，并参考《行政诉讼法》及其司法解释以及《民法典》等内容，从以下几个方面进行分析：
1. 项目合同政府方签署主体之外的其他方是否是适格被告
在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，即《行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”。因此，行政诉讼中的被告须是作出具体行政行为的行政机关。
根据《市政公用事业特许经营管理办法》(住房和城乡建设部令第24号)第四条第三款的规定，“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”第八条第五款规定“公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，市政公用事业主管部门与中标者签订特许经营协议。”以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》【2】第七条第二款的规定“县级以上地方人民政府发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、价格、能源、金融监管等有关部门根据职责分工，负责有关特许经营项目实施和监督管理工作。”县级以上的相关主管部门(如本案中的住建局)根据其职责分工或本级人民政府的授权负责本行政区域内的特许经营项目(或PPP项目)的实施和监督管理工作，并与社会资本方签署特许经营协议(或PPP协议)。虽然相关主管部门签署PPP项目协议(或特许经营协议)需要获得本级政府的授权或批准，但该授权或批准是一种内部的授权，或是基于法律的间接授权。其目的在于行政机关内部监督和规范各级机关依法行使各项权力，保障PPP项目合法有效的开展，其本质上不同于委托。相关主管部门作为独立主体，拥有完全的行为能力和权利能力，且是项目合同的签署方，根据合同相对性原则，相关主管部门方为适格的诉讼主体。因此，其他政府方若非行政行为作出方或项目合同签署方，一般不能当做被告被起诉。
2. 政府方是否拥有合同解除权
PPP项目在实施过程中，不免会出现社会资本方违约的情形。违约事件的发生并不会直接导致项目合同终止。在PPP项目合同中通常会规定通知和补救程序，即如果在PPP项目合同履行过程中发生违约事件，未违约方应及时通知违约方，并要求违约方在限期内进行补救，如违约方在该限期内仍无法补救的，则合同相对方有权终止PPP项目合同。一般来说，合同解除权包括法定解除权和约定解除权。
法定解除权是指由法律直接加以规定，当一定事由发生时，一方当事人享有的直接解除合同的权利。根据《民法典》第五百六十三条的规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：(一)因不可抗力致使不能实现合同目的;(二)在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;(三)当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行;(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的;(五)法律规定的其他情形。”《民法典》对法定解除权的条件作出了比较严格的限制，只有在不可抗力、预期违约、催告未果的迟延履行、合同目的落空等情形下，合同当事方才可以解除合同。《市政公用事业特许经营管理办法》则根据特许经营协议的特殊性，对政府方解除特许经营协议的条件进行了更具体的规定，第十八条规定“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：(一)擅自转让、出租特许经营权的;(二)擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的;(三)因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的;(四)擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的;(五)法律、法规禁止的其他行为。”该规定并未要求政府方在解除合同前需提前通知社会资本方，以及要求社会资本方在一定期限内采取补救措施，未果则解除合同。若社会资本方出现上述情形，政府方可直接解除项目合同。
约定解除权是指当事人约定于一定事由发生时，一方或双方享有合同解除权，从而解除合同的权利。约定解除权的产生是基于当事人双方的约定，这种约定可以在订立合同时约定，也可以在订立合同后另行约定。根据《民法典》第五百六十二条第二款“当事人可以约定一方解除合同的事由。解除合同的事由发生时，解除权人可以解除合同”之规定可知，当事人在约定解除权时，可以附加一定条件，条件成就时，权利人即可行使合同解除权。因约定解除权是基于合同约定产生的，在社会资本方违约时，若不符合《民法典》和《市政公用事业特许经营管理办法》规定的解除权产生的条件，则需要根据PPP项目合同来判断合同中是否约定有合同解除的情形，以及该违约事件是否达到解除合同的条件。如果符合合同解除的条件，则政府方可按合同约定解除合同;反之则不能解除合同。
值得注意的是，当发生符合行使法定或约定解除权的事由时，并不当然出现合同解除的后果，而必须在解除期限内向对社会资本方发出解除合同的意思表示。根据现有法律规定，只要存在符合解除合同的情形，守约方可单方解除合同，而无需获得违约方的同意，在解除合同通知到达违约方时，合同解除。因法律法规并未对解除合同的程序作出更多的规定，在社会资本方违约，且不同意解除合同时，应以项目合同作为主要依据。政府方应先确定违约事件和违约程度，判断该事件是否达到解除合同的条件，以及政府方是否有权直接解除合同。若政府方有权解除合同，则还需按照合同约定的解除程序，解除合同，确定在解除合同前是否有额外的程序性要求，如是否要求违约方先在一定期限内采取补救措施，未果后才可解除合同;或是否需要提前书面通知，给予违约方一定的异议期或准备期，嗣后方可解除合同。通常来说，只要政府方履行了合同约定的解除程序，社会资本方的不同意，并不会影响合同解除的效力。对于解除合同后，政府方的其他义务，如是否需要给予社会资本方一定补偿，则需要根据合同确定。
五、总结
对于PPP项目中，若因项目合同发生争议，政府方的适格被告主体应限于签署合同的政府方;若因社会资本方违约引发争议时，政府方可依据法律规定或合同约定，要求社会资本方在一定期限内采取补救措施，继续履行合同，严重违约时，可解除项目合同。为避免在PPP项目实施中因履行项目合同发生争议，影响各方利益，提出如下建议：
1. 对于社会资本方。PPP项目合同是项目实施过程中各项权利义务的基石，在订立前应对各方权利义务进行明确约定，在实施中应严格履行各项合同义务。在因合同履行发生纠纷时，应积极与政府方进行沟通，及时采取补救措施，并协商解决各项争议，在项目合同框架下主张权利义务。
2. 对于政府方。应当注重PPP项目合同履约程序的规范管理。一方面，政府方作为PPP项目的合同主体，应严格遵守法律法规和PPP项目合同的约定，履行各项合同义务，确保项目顺利实施。另一方面，应当重点加强PPP项目合同交底和履约风险管理，全面理解和掌握PPP合同体系和合同内容，准确理解各方主体在PPP项目合同中的权利义务，确保政府方主张合同权利的程序符合法律规定和合同约定。在社会资本方违约时，应根据合同约定向对方主张违约责任，适合继续履行的，要求其限期采取补救措施;构成实质性违约无法继续履行合同的，符合解除合同条件的，可主张解除合同。
因此，为避免在PPP项目的实施中，政府方、社会资本方承担不必要的损失，建议项目参与各方严格按照规定规范合同文本，严格遵守合同义务，依法合规地实施PPP项目。
【1】根据真实案例编写，考虑到信息保密，本文中不体现公司真实信息及项目信息。
【2】国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号。
BHI客服1
