PPP模式是投资体制改革的产物，国家相关部委出台如《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)和《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规[2019]1098号)等制度，在顶层设计为实践提供了基础，在一定程度上实现以政府投资引导社会投资、以扩大投资驱动国民经济和社会事业发展的作用和功效。作为新生事物的PPP是“摸着石头过河”的探索，难免存在模糊区域。现就PPP投资项目的审批提出如下思考。
一、PPP模式的定义
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)指出：政府和社会资本合作PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。
二、投资项目的审批方式
以2004年《国务院关于投资体制改革决定》(国发[2004]20号)印发实施为分水岭，之前是采取“一刀切”方式，投资项目一律采取审批制方式;之后，投资项目审批主要是以建设资金来源方式的不同，分别采取审批制、核准(备案)制方式，其中：政府财政性资金投入的项目，采取审批制;非政府财政性资金投入即企业投资项目，采取核准(备案)制。分类处理，政府投资项目要对纳税人负责，把关从严;企业投资项目相对放宽，行政主体只是对涉及国家产业政策、公共安全、公共利益等方面严格把关，而对于其它的内容和指标只是采取形式性审查，由于只是形式性审查，一些指标的精度肯定是有所下降的，尤其是备案制属于“告知”性质，在立法层面采取由申请人对其真实性负责的方式，其精准度与申请人的态度和水平等相关。与此对应的是，国家强调了各类银行在办理投资项目贷款业务时应遵循“独立审贷”原则，换言之，行政主体对企业投资项目核准(备案)文件所体现的投资参数等指标是仅供参考的。
三、PPP模式的本质分析
项目审批方式，其本质是建设资金来源。对于PPP模式的本质分析，要立足于建设资金来源进行研判。发改投资[2014]2724号文提出PPP模式的定义，从固定资产投资项目的角度出发，就是某项目必须由政府出资、也是政府马上要做的，由于“差钱”没办法做，倘若有若干来源的社会资本愿意做(强调若干来源是可以“货比三家”的)，引入社会资本的财务成本合理(绝对不是“高利贷”)、且引起的政府债务风险是可控制的(不会引起政府“破产”)，政府就可以果断启动PPP模式。以上表述，是与发改投资规[2019]1098号文提出的PPP项目采取可行性论证和审查的程序和目的是一致的。从狭义角度出发，PPP模式是建设资金筹集手段的改革，本来是政府应该自己掏钱的，转个方式：一是主要依靠上级给钱(中央预算内等资金扶持补助等)或借钱，借钱形成“债”，“债”有国债和地方政府债(地方政府一般债和地方政府专项债);二是主要依靠社会资本即PPP模式，由政府向社会资本融资，换言之就是“借钱”，借钱之后把社会资本变成政府的钱。无论何种方式，从安全和效益出发，政府举债建设，重点在于钱是怎么借的、借了后怎么用、钱用了后怎么还等关键事项。
四、狭义的PPP模式与审批方式
狭义的PPP模式，是指某政府投资项目前期工作在获得可研批复的基础上引进社会资本的。可研深度意味着项目业主、建设标准、建设地点、规模内容和投资估算皆已确定，此时引入社会资本只是“借钱”，即把别人的钱变成政府的钱，基于建设资金来源还是政府财政性资金，按照《政府投资条例》规定，审批制方式没有变化。换言之，由于地质、政策、设计等原因导致项目的标准、内容、规模、投资等变化，该项目还是按照《政府投资条例》调整变更。
把项目业主调整为资金提供方，这就把“债”的性质改变，也带来相应变化：一是项目审批方式改为核准或备案制，由原来适用国务院《政府投资条例》变为国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》，项目前期工作重新开始。二是招标事项可能变化。如果建设资金是非公性质或资金提供方拥有相应的资质，根据《必须招标的工程项目规定》(国家发展改革委2018年16号令)和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》(发改法规规[2018]843号)等规定，可能会有一些招标事项的灵活。要防止“两头靠”，在改变“债”的性质后，对于重新审批等麻烦事项持消极怠慢的态度，而对灵活招标和向上争取资金等能够受益的事项很积极，实际上两者是密切相联的，审批与招标事项核准是在一起的。
狭义的PPP模式与传统的没有引入社会资本的政府投资项目有比较大的差别。政府投资项目在实施PPP模式之前取得的一些成果，这些成果以及政府为推进该项目实施所配套的优惠政策作为“嫁妆”，在与法律法规等不冲突的基础上，法治政府、诚信政府是要尊重契约、履行PPP合同的，绝对不能以审批方式变化等理由收回“嫁妆”的。具体情况具体分析，狭义的PPP模式要尊重社会资本方的自主权，正因为此，发改投资规[2019]1098号文规定PPP项目的审批方式有审批制、核准(备案)制的。
五、广义的PPP模式与审批方式
广义的PPP模式，也就是项目的前期工作还没有获得可研批文，但是其工作深度已达到可研深度以上，由行业主管部门牵头，采取“对事不对人”方式，依据国民经济社会发展事业的综合规划和行业规划、国土空间等专项规划生成策划项目。在此基础上，为提高广义的PPP模式实施的成功率，政府给此类项目配套各种优惠政策等“嫁妆”。在项目培育孵化到一定程度并配送“嫁妆”后，采取法定方式选择项目业主，由取得项目的法人或自然人组建项目业主，具体承担投资、建设、经营等“一条龙”工作。广义的PPP模式，由于项目业主待定，建设资金的来源也是待定的;非常明确的是，建设资金绝对不是政府借钱把“债”变为自己的钱，因此其审批方式不采取审批制，而是按照国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》采取核准制或备案制。广义的PPP模式与狭义的PPP模式不同，前者与经营性项目联系紧密，后者则与公益性项目联系紧密;前者对政府债务的影响不大，后者对政府债务的影响较大。
六、狭义的PPP模式运作应谨慎
PPP模式的运作，绝对不只是一个政府部门的事，必须在党委和政府的统一领导下，财政、发改和行业主管部门等团结协作、形成合力向前积极推进。由于极个别地方对PPP模式的误解，导致乱象发生甚至影响局部稳定，国家相关部门陆续出台文件进行规范，如，对作为PPP模式之一的BT方式的适用范围进行严格规定，严禁“以地换路”即城市道路采取BT方式。狭义的PPP模式，由于对政府债务影响较大，国家为了防控风险就出台制度进行约束，如PPP项目在生成策划并经评审论证后层层上报到国家发改委、财政部，经同意入选PPP项目库后才能启动引入社会资本的PPP模式。与简政放权和“放管服”要求的优化营商环境是不一样的，优化营商环境是针对企业投资项目的，而狭义的PPP模式是与政府投资项目相对应的，为了防止地方政府隐性债务亮起“红灯”必须采取以更加严格的态度和措施，对入选PPP项目库采取评审论证后层层上报的程序。
七、结束语
综上所述，在建立和完善社会主义市场经济的过程中，引入PPP模式是对投融资改革的重大举措之一。与此对应，在对投资项目建设资金来源性质认定的基础上，行政主体依法依规以正确的审批(核准、备案)方式推动PPP模式的施行是意义重大的。作为“舶来品”的PPP模式进入中国以来，极大地拉动了投资，有利于国民经济和社会事业发展。在PPP模式实操中，理论与实践相联系，在认真学习、充分理解PPP模式内涵外延的基础上做到熟能生巧，让项目审批等工作实现“庖丁解牛”“四两拨千斤”等好成效。反之，一知半解、以偏概全，只是停留在PPP模式的概念炒作，在行动上难免会有“东施效颦”的尴尬，对于事业发展是无益的。
(作者单位系龙岩行政服务中心管委会市发改委窗口)
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