PPP项目是政府和社会投资人之间合作开展的，为社会提供公共服务、进行基础设施建设的项目。实务中，PPP项目合同往往兼具行政协议和民事合同的性质，政府行使公权力也往往与平等协商、意思自治等民事特征交织在一起。
PPP合同履行过程中，因提前终止、项目移交、款项结算等问题出现的争议层出不穷，那么当政府与社会投资人之间因履行PPP合同产生争议，应当采取何种争议解决方式处理纠纷?是属于民商纠纷还是行政纠纷?两种完全不同的审理思路，对补偿和索赔的结果可能大相径庭。
目前我国法律没有明确对PPP项目合同进行定性，因此实践中对争议解决方式的选择也存在不同。本文通过分析三个不同的典型案例，对法院如何认定PPP合同性质进行分析：
案例分析：
案例一：和田市人民政府与和田市天瑞燃气有限责任公司、新疆兴源建设集团有限公司其他合同纠纷案
(最高人民法院(2014)民二终字第12号民事裁定书)
本案一二审法院认定观点不一，具体如下：
1、一审法院认为：从本案合同关于和田市政府要协助兴源公司办理城市燃气经营资质、特许经营证的约定，及工程施工中由和田市政府负责监理方面的工作，表明本案合同与行政法意义上的行政许可尚不尽一致。双方产生纠纷后，和田市政府亦是按照《合同法》的规定通知解除合同，并不存在撤销其特许经营权的相应的行政决定。故，本案作为民商事案件审理并无不妥。
2、二审法院认为：本案所涉《和田市天然气利用项目合同》及其《补充合同》系由和田市政府作为一方当事人根据其行政机关公权力所签订，体现了其依据有关市政公用事业管理法规，对天然气的利用实施特许经营，行使行政职权的行为。……另外，案涉合同内容虽然在一定程度上体现了双方协商一致的特点，但其中关于特许经营权的授予、经营内容、范围和期限的限定、价格收费标准的确定、设施权属与处置、政府对工程的监管等内容，均体现了政府在合同签订中的特殊地位。……综上所述，本院认为，本案所涉合同以及当事人之间讼争的法律关系虽然存在一定民事因素，但双方并非平等主体之间所形成的民事法律关系，因此本案不属于人民法院民事案件受理范围，当事人可依据相关行政法规定另行提起行政诉讼。
案例二： 河南新陵公路建设投资有限公司与辉县市人民政府管辖纠纷案
(最高人民法院(2015)民一终字第244号民事裁定书)
本院认为：虽然合同的一方当事人为辉县市政府，但合同相对人新陵公司在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等、等价协商一致的合意。本案合同并未仅就行政审批或行政许可事项本身进行约定，合同涉及的相关行政审批和行政许可等其他内容，为合同履行行为之一，属于合同的组成部分，不能决定案涉合同的性质。从本案合同的目的、职责、主体、行为、内容等方面看，合同具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同。
案例三： 陕西华宇实业有限公司与礼泉县人民政府合作开发合同纠纷案
(陕西省高级人民法院(2017)陕民初89号民事裁定书)
本院认为：本案协议中对礼泉县人民政府所作的权利义务的约定，涉及多个行政管理领域，多项行政管理职能，人民法院对此类约定的合法性、有效性进行审查，既要考虑是否确属当事人之间真实自愿和协商一致，还应考虑行政管理领域的具体法律规定，约定对地方政府及其职能部门的约束力，以及合同的相对性原则的适用等。与民事诉讼程序相比，行政诉讼程序更有利于全面审查协议中有关税收承诺、土地出让价款承诺、行政许可承诺等诸项涉及行政法律规范之适用条款的合法性与合约性;且协议内容包含质监、房管、建设、工商等多个行政许可审批事项的约定，故适用行政诉讼程序审理更为适宜。
结论
从上述案例中，我们可以看出法院在审理PPP合同纠纷时，并不是以一方主体是否为行政主体来判断争议法律关系的实际性质，而是主要根据行政主体是否在PPP合同中行使了行政职权来进行判断。
行政主体在PPP项目合作中是否行使了行政职权，法院一般从项目合同签订的目的、职责、主体、行为、内容等角度综合分析判断。其中，对于行政主体作为平等民商事主体，按照市场公平、自由、平等的交易规则，与社会投资人签订的PPP合同，应当按照民事纠纷处理。而对于行政主体作为公权力一方，合同体现了行政主体行使社会公共管理职能的，则应当按照行政纠纷处理。
笔者通过检索全国范围内的类似案例，对法院在处理PPP合同纠纷中，认定实质法律关系时关注的要素特征，分析如下：
1、定性为民事纠纷的PPP项目合作存在以下要素特征：
① 合同的订立，遵循平等自愿、等价有偿、市场自由的民事交易规则
行政主体与社会投资人均有互相选择的权利，经平等协商、意思自治达成一致，过程不受行政主体单方意思表示的控制及单方行政行为的强制，不存在服从、隶属、管理与被管理的性质。
② 合同内容约定的是民事权利义务
合同条款的约定具备民商事法律关系的一般特征，例如具体的权利义务、合同违约赔偿责任及合同终止、终止后的处理机制等内容，均体现了平等民事权利义务，而非行政法上的权利义务，不具有行政管理的隶属性。
2、定性为行政纠纷的PPP项目合作存在以下要素特征：
法院基本围绕PPP合同是否具备行政协议的要素进行审查。
① 合同中行使的主要是行政职权
行政主体在缔结合同时受相关行政实体法、程序法方面的约束，要在相应的职权范围内依照法定的程序进行。需要获得政府审批或需要政府办理相关审批手续才可进行，不是普通民事主体可以履行的民事义务。
诸如征地拆迁补偿、国有土地使用权转让、免收市政设施费用、落实相关税费减免等优惠政策、为社会投资人办理相关证件、特许经营许可等内容。
② 订立合同的目的是为了行政管理或公共服务
PPP项目合同的订立是以行政管理、公共服务为目的，通过行政主体与社会投资人合作，在其职权范围内，为实现社会公共利益的需要而订立的合同。
诸如公用基础设施、市政道路、污水治理、河流域生态改良、土地整理、公园建设等，改善人居环境，提升城市品质的项目建设。
③ 合同的主要内容约定的是行政法上的权利义务
合同约定的权利义务涉及行政主体职能部门的行政职权，具有明显的行政法上的权利义务特征，例如特许经营模式、行政主体对项目建设介入监管等，具有行政管理性质的内容。
综上，通过大量案例可以了解到，PPP项目合作往往存在行政主体既行使了公权力，又与社会投资人经平等协商、意思自治等过程，在合同中达成了民事互利条款。此种情况下各地司法裁判尺度不一，有的法官更多关注项目合同中的民事因素，有的法官则更看重项目合同中的行政因素，如何定性很大程度上取决于个案中民事和行政因素哪个占据更多，同时法官需要考虑何种诉讼更有利于监督行政权力的行使和公共利益的维护，进而对PPP合同的争议法律关系进行定性。
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