一、PPP项目运行现状
(一)PPP项目情况
自2014年财政部牵头推动政府和社会资本合作(PPP)工作以来，全国PPP模式得到大规模运用，在全国掀起了推广PPP模式热潮。通过在公共产品、服务领域引入PPP模式，引入社会资本参与，有助于提高效率、降低成本、增加透明度，也对推动公共产品、服务领域投融资体制机制的改革创新发挥了重要作用。但由于PPP模式专业性强、项目周期长、环节多、操作运作实施较为复杂，项目实施需要具备一定条件。错用、滥用PPP模式，可能不仅不利于通过整合项目全生命周期要素，实现效率提升、成本降低，反而将增加PPP项目融资费用、运作成本，进而增加政府支出责任和财政负担。
(二)PPP项目支出责任
PPP模式公私双方合作的核心目的就是通过发挥公共部门和私营部门各自的优势，提升公共服务供给的质量和效率。虽然PPP模式能提升项目供给效率，节约费用支出，但不意味着项目采用PPP模式后，政府就不用承担相关支出责任，对于经营性收入不足项目，政府仍应当承担补偿责任，即采用PPP模式不应该成为政府“甩包袱工程”，用以推卸其提供公共产品和服务的责任。PPP项目规模保持较快增长，且政府付费类和可行性缺口补助类项目占比较大，造成政府未来支出责任压力不断增加，也使得PPP项目支出责任逐渐成为政府隐性债务审计重点关注的问题。
二、PPP项目最低使用量与政府隐性债务问题
(一)PPP项目最低使用量的界定
本轮PPP工作主要由财政部牵头推动，财政部按照“顶层设计+配套政策+操作指引”三位一体的思路，加强顶层制度设计，不断完善政策制度，制定了覆盖PPP“全生命周期”的制度体系。结合国际通行做法及相关政策规定，本文认为PPP项目最低使用量是指按照平等合作、风险分担的原则，政府为保障公共产品和服务的有效供给，在项目市场需求不足、经营性收入无法覆盖项目支出的情况下，基于降低项目实施风险和全生命周期运营核算社会资本合理回报前提下，通过设定最低需求保障责任，按照按效付费考核方式，在社会资本达到考核要求后，进行付费的项目保障机制。
(二)政府隐性债务的界定
为有效遏制隐性债务增量，防范化解地方政府隐性债务风险，中央出台文件，对政府在法定债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务予以限制。规范的PPP项目形成中长期财政支出事项，不属于地方政府隐性债务。同时，依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。
(三)PPP项目最低使用量产生政府隐性债务问题
根据政府隐性债务相关规定，承诺固定回报或保障最低收益等情况的，应当认定为地方政府隐性债务。由于最低使用量PPP项目中，在项目市场需求不足、经营性收入无法覆盖项目支出的情况下，基于降低项目实施风险，设计了最低付费保障机制，形式上与当前禁止的固定回报、保障最低收益等隐性债务规定有些相似，造成了设置最低使用量的PPP项目，成为各方关注的焦点。设置最低使用量是否就等于违规造成政府隐性债务，也成为PPP项目保障项目机制是否能够继续有效发挥作用的关键问题。
三、最低使用量与隐性债务中保障最低受益的隐性负债行为差异分析
(一)政府承担风险类型不同
PPP项目最低使用量，是政府根据公共产品、服务的现实需求和供给规划，结合项目特点而设定的项目最低使用量。在项目短期需求无法增长的情况下，提高设计标准，必然造成项目投资增加和项目需求不足风险的增加。对于此项风险是由政府主导的风险要素，主要责任理应由政府承担，但从项目整体风险来看，政府承担本项风险，不等同于承担了项目全部风险。
而隐性债务负面清单中列举的回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等行为，有别于PPP项目中政府和社会资本按照“风险由最适宜的一方来承担”原则合理分配各方承担风险，政府兜底了项目的全部风险，社会资本不承担本应由其承担的项目投融资、建设和运营等经营性风险，不符合PPP模式“风险分担”理念。
(二)绩效考核机制不同
PPP项目最低使用量，政府虽然承担了供给风险，但在实际支付过程中，政府仍是按照约定绩效考核机制，对项目可用性、社会资本运营绩效进行考核，项目整体支出责任仍需要按绩效付费。而隐性债务负面清单中涉及的回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等造成隐性负债行为，政府支出责任不与项目绩效考核结果挂钩，或者虚假挂钩，形成刚性兑付，造成政府支出责任固化，不符合PPP模式“按绩付费”理念。
(三)管理理念不同
PPP项目最低使用量，政府与社会资本是项目合作关系。而隐性债务负面清单中涉及的回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等造成隐性负债行为，本质上政府和社会资本的合作关系是融资关系，社会资本根据资本投入获得的投资回报，本质上是财务投资所得。
四、政策建议
(一)进一步细化完善政策制度
在具体项目审计工作中，对PPP项目最低使用量等问题引发的分歧，主要还是由于PPP模式处于探索完善阶段，相关政策制度仍不够明晰完善，各方对于PPP模式的理解、认同也存在一定差异，需要财政继续发挥牵头部门作用，保持政策延续性，加快完善政策制度体系，以指导各方有序合规开展PPP工作。
(二)把握最低使用量主要分歧
对于PPP项目最低使用量的审计和风险管控，关键目的是为了防止PPP项目支出责任固化、超出10%支出责任上限等问题引发的债务风险。因此，重点还是要做好PPP项目合规性审核，对设定最低使用量机制的PPP项目，通过合理风险分配，规范绩效考评，实施成效良好的项目要适当区别对待。
(三)规范运用最低使用量规则
PPP项目中，最低使用量机制的实施有利于提高收费不足项目实施的成功率。因此，对于PPP项目中最低使用量加以区分明确规定，对于最低使用量设置合理，绩效考核机制完善的PPP项目，不应视同为隐性债务，为避免审计分歧，新增项目可以通过合理设定绩效指标，减少直接设定最低使用量方式保障社会资本合理收益。同时，对于滥用最低使用量机制、设定过高的最低使用量、无绩效考评的项目要予以禁止。
(参考资料：陈琴琴,陆桂营.PPP项目最低使用量与地方政府隐性债务问题分析[J].财政科学,2021(02):145-151.)
BHI客服1
