投资项目后评价是指导企业提高投资决策水平、管理水平，进而促进投资效益实现的重要举措。2005年，国务院国有资产监督管理委员会发布了《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》，对中央企业建立投资项目后评价制度提出了若干指导性意见，明确了后评价的主要内容、工作方法和成果应用。随后，部分省份也相继出台了关于省属国有企业投资项目后评价的操作指南或工作指引，要求从事前可研决策、事中实施管理、事后投资评价等方面细化管控流程。
2014年国家大力推行PPP模式以来，中央企业和地方国有企业积极参与，形成了较大体量的投资项目。随着PPP项目陆续竣工，开展后评价工作也逐渐提上日程。笔者结合近期参与PPP项目后评价工作的实践经验，对PPP项目投资决策阶段，在财务可行性分析及土地取得风险控制等方面应重点关注的事项浅谈几点个人见解。
一、 重视投融资前财务可行性分析的全面性与合理性
企业在PPP项目投资前的决策阶段编制的可行性分析报告，一般会对项目进行深入的财务分析，其结果(财务内部收益率、动态投资回收期等指标)是投委会和董事会决定公司是否参与项目的重要决策依据。财务可行性分析在考虑PPP项目实施方案、招标文件中的边界条件时，应充分结合实际情况，尽量保证财务分析方法科学合理，选取的数据贴近实际。
(一) 关于项目可用性服务费的计算
从已实施项目的后评价情况来看，许多项目在决策阶段编制财务模型时，将项目总投资直接作为计算可用性服务费的基数(采用年金法进行计算)，往往忽略了招标文件及PPP合同中的相关认定和调整原则，导致项目结束后对比分析时发现决策阶段预估的可用性付费收入偏高，投资效益实现不佳。
应该注意的是，虽然用来计算可用性服务费的基数也常被定义为“PPP项目总投资”，但实际上指的是在合同条款的约束下，项目公司为完成项目建设“花出去的钱里有多少能被有效认定”，其受到竣工后结算审计和财务审计的影响较大。因此，在确定可用性服务费的计算基数时，应区别于项目公司成本发生的“项目总投资”，注意结合PPP合同的相关约定以及当地工程计价规范综合考虑。
比如，A项目PPP合同中约定前期工作费用由项目公司据实支付给政府方，由政府方统筹使用，则前期费用可以据实纳入计算可用性服务费的基数;B项目PPP合同中约定建设单位管理费以某一固定金额包干使用，则建设单位管理费应将该包干费用纳入计算可用性服务费的基数;C项目PPP合同中约定建设期利息在不超过上限利率的前提下据实结算，则需要结合具体项目的融资条件来预估能够被有效认定的建设期利息，进而纳入计算可用性服务费的基数;D项目PPP合同中约定建安费结算时按照2020版《某省建设工程计价办法》、2020版《某省建设工程消耗量标准》等一系列计价标准执行，则在测算时还需考虑当地计价规范中的某些特殊情形。
除此以外，企业在前期与政府方对接、招标答疑或是采购结果确认谈判的过程中，也可加强对实际总投资合理认定方式的争取，促进投资效益的实现。
(二) 关于借款利息的计算
近年来，融资环境受到国内外政治、经济形势影响较大，不同银行在不同阶段面对不同借款人时的放款政策也不尽相同。从已实施项目的后评价情况来看，许多项目在决策阶段编制财务模型时，往往缺乏与金融结构充分有效的沟通，对借款利率、借款年限、还款方式、计息方式等影响融资成本的关键要素考虑不够周全，导致决策阶段计算借款利息的假设条件往往与落地后的实操存在较大偏差，甚至影响项目落地。
因此，在决策阶段进行财务分析时，应充分考虑宏观金融政策背景和市场行情，尽量提前与金融机构深入对接和调研，条件成熟的项目应争取金融机构的贷款意向承诺，合理确定借款利率、借款年限、还款方式和计息方式。此外，对于某些经营属性较强的项目(如污水处理、垃圾处理等)，在运营期初资金紧张的情况下，为维持良好运营，可能还需要考虑短期流动资金借款。如打算在财务测算中考虑运营期提前还款的，应注意结合具体贷款银行的相关规定，以及测算表中项目公司运营期每年的财务状况综合确定，不宜过于理想化。
(三) 关于经营成本的计算
经营成本一般指企业生产产品或提供劳务(服务)的全部成本，在投资前财务分析时通常采用生产要素估算法进行测算(也有少量采用生产成本加期间费用估算法)，其构成主要包括外购原材料、燃料和动力费、工资及福利费、修理费和其他费用。
对于污水处理、垃圾处理等经营属性较强的项目，其工艺流程以及投产后的运营模式相对比较成熟和透明，无论是政府方设置的招标控制价还是企业进行的财务测算基本上都较为准确和合理。但对于公路工程、生态环境整治、文旅医教、智慧应用等领域的项目，不同运营方式下的成本差别较大，政企双方往往都缺少同类型项目的运营经验积累。由此易出现两种情况：一是设置的运维服务费招标控制价可能因一定局限性而低于合理水平;二是企业在投资前财务分析时，经营成本的测算受限于招标控制价也会脱离真实水平，甚至考虑到投标时商务标得分，还会进一步压缩本已偏低的经营成本，导致中标后的实际经营成本相比决策条件发生较大偏差，增加了投资风险，项目的财务效益也不易实现预期目标。
因此，建议在进行投资前进行财务分析时首先要尊重PPP模式的初衷，即通过优质的运营服务切实提高公共产品的供给质量和效率，并坚持按效付费的理念;其次在进行经营成本测算时要基于项目特点和自身的运营方式，体现合理的成本支出，把招标控制价、投标报价与真实的经营成本区别开来，避免因不合理压缩成本导致实际运营时成本超支或运营质量不佳的情形。对于缺少类似运营经验的项目，可能还需通过深度调研、广泛摸排、组织专家论证等方式进一步完善测算结果。
(四) 关于税费的计算
PPP项目主要涉及增值税和企业所得税两大税种。从已实施项目的后评价情况来看，投资前财务分析常见两类问题，一是在现金流量表与总成本费用测算表中，没有很好地注意进项税与销项税剥离或代入计算的问题;二是在折旧摊销测算表与利润表(损溢表)中没有很好地注意PPP项目资产的确认模式(按照《企业会计准则》，根据资产所有权属、回报机制等的不同，新建投资或存量转让投资所形成的资产通常包括固定资产、无形资产和金融资产)，导致企业所得税计算错误。以上问题的疏忽，会造成落地后项目公司的财务核算原则与投资前财务测算的逻辑发生较大偏差，进而导致决策依据的不准确。
因此，建议企业在决策阶段的财务分析时，能够安排财会专业的人员深度参与，尽量与企业会计实务的相关计算口径保持一致，避免计算错误。虽然税费测算对财务指标的影响一般不会很大，可能不会影响最终的决策结果，但其对于提高投资决策效率和投资管理水平仍具有较大的积极作用。
二、 加强土地取得风险的识别和应对
从已实施项目的后评价情况来看，土地取得风险是最具代表性也是影响最大的风险之一。由于地方复杂的征地拆迁、移民安置、杆管线迁移等问题极有可能导致土地不能如期取得，进而导致土地使用权证、施工许可证等相关证照难以办理，进一步导致融资困难、工期延误，由于建设期拉长还有可能面临主材价格上涨、工程甩项、运营期缩短等一系列连带问题。这不仅使得企业承担的成本骤增，严重时还可能导致政企双方的合作不得不提前终止。比如某PPP项目中，由于建设用地范围内复杂的土地及地上附着物征收问题，土地使用权证长期无法办理，导致银行不能放款，企业不得不全额使用自有资金进行建设，最终因企业无力承担过高的资金成本而导致双方协商终止。
在各领域的PPP项目中，或多或少都受到土地取得问题的影响，但究其根本，通常并非企业原因导致，但由此产生的多项风险大多转嫁给企业承担。其主要原因有二：一是PPP项目前期主要由政府方主导，政府方属于强势一方，企业的参与感偏弱，合作条件天然地向政府方倾斜;二是在市场测试、招标答疑等环节，企业将主要精力集中在评分办法等竞争性条件上，对于合同条款的合理性关注不够，在中标后通过采购结果确认谈判进行实质性调整难度极大。
基于此，就土地取得问题建议一是在项目前期结合项目特点进行深入调研，在企业编制的项目可行性研究报告中进行专章分析，提出土地取得方面存在的重难点问题、风险出现的概率、可能的不利影响、相关连带风险、以及相应的应对措施等;二是在政企互动环节，尤其是在招投标前尽量明确双方有关的责任边界和义务，倡导合理的补偿条款和免责条款;三是在施工组织设计中，充分考虑征地拆迁因素与风险，提前统筹做好施工临时占地、施工方案、人力物力资源的投入与衔接等，做好不利情形下的备选方案，必要的时候应要求优化设计，更好的为实际工况服务。
三、 小结
通过对PPP项目后评价的系统性回顾与反思，不仅有利于提高决策的科学性与准确性，做好顶层设计，而且有利于防范化解后续实施环节的重大风险，提高监管效能。本文提出的做好投资前财务可行性分析及土地取得风险控制仅是诸多共性问题中的几个方面，还有更多的地方值得探讨和总结。与此同时，通过后评价反映出来的问题，也对咨询公司的方案编制、合同起草等工作提出了更高的要求，对PPP项目健康成长、规范实施起到了正向的引导作用。
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