PPP在我国的实践具有鲜明的特征,其中之一便是空间分布的非均衡性。空间非均衡性已成为我国PPP发展的典型特征,难以通过单一因素加以解释。关注PPP的空间分布对于PPP的长期制度建设至关重要,原因在于PPP在我国推广初期曾出现大量的不规范现象,如“明股实债”"保底承诺”“回购安排”等,由于尚缺乏可持续性的制度保障,PPP的供给端与需求端可能存在错配,甚至引发区域层面的财政风险。关注PPP空间分布有助于理解地方政府在政策决策过程中面临的激励与约束,从而完善制度安排。然而,对于PPP空间非均衡性的微观层面形成机制,现有文献尚缺乏充分的讨论。
政策创新扩散理论可以从政策视角为这一问题提供系统性的注解。这一理论主要关注政策实施过程,并从内部与外部探究地方政府采纳新政策的影响因素。对于地方政府而言,PPP可以看作一种创新政策,而PPP的空间格局则是政策创新扩散的结果。
1、研究背景
根据西方的政策创新扩散理论,由于公共政策采纳有着复杂的约束条件,政策推广一般呈现渐进式的“S型”特征 ,即初期缓慢增长至后期逐渐回落,这一特征已成为政策创新扩散过程的主流描述。然而,我国PPP的政策过程似乎并不满足这一特征。在其他一些领域,一些学者发现政策过程也可能呈现爆发式的“R型”特征 ,这种现象被称作政策爆发。结合PPP在我国的推广历程可发现,无论是从政策发布角度还是从实际执行角度,PPP在我国地方层面的推广均呈现“R型”的非渐进性特征，这塑造了PPP在我国的空间分布格局。
2、理论假说
政策创新扩散理论中的解释模型可以概括为两类,第一类将政府内部因素看作政策实施的主要动力,即内部决定模型;第二类则将政府间行为互动作为分析的重点,包括全国互动模型,区域扩散模型,领导跟进模型等。其中,全国互动模型关注地区领导人的社交网络,区域扩散模型关注相邻地区间的行为互动,领导跟进模型则将某些地区定义为先进地区,假定其他地区会受到先进地区的影响。本文仅选取区域扩散模型作为外部因素的解释框架,原因在于PPP项目大多具有“可视性”,政府间的互动更可能在相邻地区间展开。此外,在PPP政策范畴内较难定义“先进地区”。综上,本文将内部决定模型与区域扩散模型作为分析框架。
2.1 内部决定模型
内部决定模型假设地方政府政策是否及何时采纳某项政策取决于自身的禀赋,即地区内部的政治、经济、社会特征。这一模型的灵感也来自于个体层面的经验,例如社会经济地位越高的人,其创新行为的概率往往越大。在内部决定模型中,对于解释变量的选取通常取决于这一因素是否能够影响新的政策采纳。
根据研究背景可知,2014年前后暴露的地方债务风险与投资需求之间的矛盾是中央推行PPP模式的直接原因,PPP也因此成为地方政府缓解债务压力的重要手段。因此,债务可能是影响各地PPP政策实施程度的关键因素。由图3左图可知,我国地方政府的负债率大多位于20%左右的水平,但某些地区远远超过了负债率的正常范围,存在较高的债务风险。从时间维度上看,2014—2018年地方政府的负债率变动并不明显,这是由于存量债务规模主要为2014年以前积累的各类债务,而新增债务规模已得到有效的管控。由图3右图可知,地方政府负债率与PPP投资水平之间可能存在非线性关系。随着负债率的提高,PPP投资水平存在上升趋势,但对于负债率高于平均水平的地区,其PPP投资水平相对偏低。这种非线性的关系或许是因为在严控地方政府债务的背景下,地方政府倾向于通过PPP来缓解债务压力,但对于负债率超过一定水平的地区,地方政府的债务还本付息压力与中央政府对高风险地区的关注遏制了地方政府的投资冲动,从而减弱了PPP投资需求。已有学者通过项目层面的实证分析发现,地方政府自有财力缺口与PPP项目引资之间存在“倒U型”的非线性关系(沈言言等,2020)。这种关系可能同样存在于债务压力与PPP投资之间,因此,本文提出假说1。
假说1:债务压力对地方政府PPP政策具有非线性影响,债务压力越大,地方政府越有动力推行PPP投资,然而当债务压力超过一定水平,其对PPP的投资需求会相对减弱。
2.2 区域扩散模型
区域扩散模型假设地理空间上的“邻居”之间存在策略互动机制,地方政府会通过观察其他个体的行为来调整自身的政策选择 ,从而导致区域之间PPP政策的趋同性。对于区域扩散机制是如何形成的,尚未形成具有共识的解释框架。Marsh 和Sharman将扩散机制总结为学习、竞争、胁迫、模仿，Graham等通过文献分析法整理出104个有关政策扩散机制的描述术语,并将其概括为学习,竞争、胁迫,社会化。总体来看,地方政府间的学习、竞争,模仿是区域扩散的主要机制。
根据区域扩散模型,PPP政策扩散可能与地理因素相关。为了初步检验相邻地方政府间是否存在横向的策略互动,本文计算了PPP投资的局部莫兰指数,并绘制莫兰散点图。在莫兰散点图中,元素的横坐标代表本地区 PPP投资相对水平,纵坐标代表其他地区地理加权PPP投资相对水平,元素所拟合出的直线斜率即为莫兰指数值。随着时间的推移,PPP投资的空间相关性始终呈现显著正相关,并在总体上呈现上升趋势;大多数地区的散点集中于第一象限,即 PPP投资水平较高的地区往往被其他PPP投资水平较高的地区所包围。因此可初步推测,PPP政策在地理空间上存在策略互动。基于区域扩散模型对学习、竞争、模仿机制的定义,本文认为PPP政策的横向扩散机制是由模仿与竞争导致的,而非学习机制。原因在于学习机制的关键特征是基于其他地区的成功经验做出个体选择,而PPP投资涉及十年以上的建设运营期,在短期内难以衡量政策的作用效果。因此,本文提出假说2。
假说2:由于地方政府间的模仿、竞争机制,PPP政策存在同向策略互动,这种互动通常发生在地理距离较近的地区之间。
3、结论
第一,我国PPP政策创新扩散呈现“R型”的非渐进性特征,塑造了空间层面的非均衡性,且这种空间特征仍处于不断地演化过程中。
第二,地方政府债务压力是地方政府PPP政策创新的重要内部因素,随着债务压力的增大,地方政府倾向于投资更多的PPP项目,然而当债务压力超过一定水平,PPP政策创新则会受到抑制,这种非线性的关系主要体现在缺少收益来源的社会类基础设施PPP项目中。
第三,相邻地方政府间的PPP政策实施具有策略互动性,这种互动的背后是地区间的模仿与竞争机制。
4、政策建议
第一,通过流量与存量管控结合的方式控制PPP财政风险。由于具有经营收入的经济类基础设施项目是有限的,当前大量的PPP项目采用可行性缺口补助类型,形成了较大规模的地方政府支付责任。当前我国对PPP财政风险的管控主要集中于流量层面,即通过设定“年度PPP财政支出责任占财政支出比重不超过10% ”的红线来实现硬性约束。但这种方式无法反映当地PPP的总体存量规模,从而使PPP与债务规模无法实现综合的统计,忽视PPP带来的财政压力。建议综合统计各个项目的实施运营情况,在政府预决算报告中披露已有PPP项目的支出责任总额,从而使地方政府更好地规划财政资金,使得地方政府财政压力得到更为全面地反映。随着政府会计制度的不断完善,PPP存量管控已具备一定的可行性。
第二,完善事前评估制度,优化PPP的空间配置格局。PPP是一种提高运营效率、激发社会资本活力的创新模式,应鼓励地方政府结合自身需求探索PPP的优化路径,避免非理性的空间互动可能带来的PPP供需失衡以及区域层面的财政风险。当前我国主要通过“物有所值”评价来进行事前评估,即通过定性方式对项目可行性进行评估,并通过定量方式将PPP与传统投资方式的成本进行对比,从而确定某一项目是否适宜采用PPP模式。但这一评估尚缺乏有效的度量手段,实践中往往流于形式。
第三,完善绩效考核制度,加强协同治理。随着PPP项目更多地进入运营阶段,能否有效进行PPP绩效考核将成为关键一环。当前地方政府实施PPP的外部激励一方面来自于自上而下的中央政策压力,另一方面来自于同级地方政府间的相互影响,尚缺少自下而上的有效约束。建议相关部门.行业专家集思广益,将PPP绩效考核指标在各行业领域进一步细化,并将公众满意度引人绩效考核体系之中,从而转变地方政府的激励导向,将更多相关主体纳入进来,保障PPP在我国的可持续发展。
(参考文献：秦士坤,王雅龄,杨晓雯.政策创新扩散与PPP空间分布[J/OL].财贸经济:1-17[2021-11-06].)
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