PPP项目的全生命周期，地方政府在不同阶段扮演着不同的角色。本文认为，政府在PPP项目中扮演了规划者、发起者、购买者、保障者、监督者等多种角色。本部分将对政府在PPP中的地位和作用进行简要的论述。
一、地方政府是PPP项目的规划者
在PPP项目启动之前，地方政府应该做好规划。由于PPP涉及的公共基础设施项目需要地方政府在进行规划时进行通盘考虑，对基础设施项目的融资方式进行仔细的可行性分析。可行性分析的内容包括项目的技术、市场、回报等内容以及对私营部门的吸引力、私营部门的资质要求和风险承受能力等。
要借鉴物有所值的评价理念和方法，对拟采用PPP模式的项目进行筛选，着重要与传统的政府采购模式进行比较分析，目的是保证项目的全生命周期内，采取政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。
如果某项基础设施项目适合以PPP的形式推行即满足PPP项目的适用性问题，那么地方政府可以考虑实施。此后地方政府应该制定基础设施PPP项目的实施计划和技术方案，具体拟定项目合同中政府和社会资本应该各占据项目中的比例，项目的实施时间，项目具体采取何种具体的PPP形式，建成之后的运营管理和项目存续的时间，项目的收回方案等。
二、地方政府是PPP项目的发起者
地方政府在确定PPP项目的初步规划后，开始公开发布PPP项目的招标信息，让有兴趣的私人部门参与PPP市场的招标。PPP项目选择项目私营机构合作方的主要方式为招投标，要按照《政府采购法》的规定，依法实施项目招投标，向社会公布项目的建设规模和对社会资本的相关资质要求。
私营机构可以获取的特许期限和未来可能的收益情况，项目所要达到的社会经济效益等信息。私营机构可以根据政府招标文件提供的内容，根据自身要求选择参与招标。政府部门需要对有意参与招标的私营机构进行资格预审，综合考虑投标人的资金实力、项目经验、技术水平、管理能力、财务能力、信用状况等碗定出符合招标要求的私营机构。
在PPP项目的招标阶段，政府部门需要根据投标人提交的投标文件，按照招标文件的要求组织评审委员会对招标人的投标书进行综合评估，择优选出条件好的私营机构作为候选中标方。私营机构在中标后需要与政府部门对项目的具体事宜进行谈判，谈判的内容较多，主要有项目的开发时间、技术要求、所需提供的产品和服务、利益分配、政府保证、风险分担等内容，双方达成一致后签署特许经营权协议。
特许经营权协议签署后，政府部门会按照PPP项目的操作规程，允许私营机构依法发起成立PPP项目公司，由项目公司进行PPP项目的建设和运营。
三、地方政府是PPP项目的服务购买者
政府一般情况下都是PPP项目建成基础设施的服务购买者，政府部门按照合同规定的价格和事先达成的购买量向项目公司购买公共产品或服务。
2014年财政部出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号)文件中明确指出，政府和社会资本含作模式的实质是政府购买服务，还指出PPP项目的执行过程中普遍存在政府的支付义务。
地方政府需要在合同中明确政府的支付义务与项目的实际绩效挂钩，如果项目实际绩效达到了约定标准应足额支付，超出了约定标准应设立奖励机制。如果项目公司在运营过程中可能获取超额收益时，应事先规定超额收益的分享机制，项目公司应按照事先的约定向政府支付相应的超额收益。
四、地方政府是PPP项目建设和运营的保障者和监督者
由于PPP项目涉及的公共基础设施一般具有投资大、期限长、涉及主体繁多的特征，在建设过程中必须需要政府部门给予积极的配合，另外，由于PPP具有项目回报率相对较低，投资收回时间较长的特征，需要政府在建设和运营过程中给予可行性缺口补助。
所谓可行性缺日补助指的是使用者付费不足以覆盖PPP项目的成本和合理回报，需要政府采取税收、财政补贴、贷款贴息等多种政策支持。此外，政府部门在项目建设和运营过程中需要代表公众对项目公司的经营行为进行监督。政府部门对PPP项目的监督应该符合公众利益最大化的原则。
政府部门的监督的主要内容包括经济性质的监督和社会性质的监督。经济性质的监督包括合同履行情况监管、价格监管等;社会性质的监督包括对项目绩效目标，项目建设和运营过程中的安全生产，保障公共产品和服务的提供质量等进行监督。
其中，项目的绩效评价是地方政府对PPP项目进行监督的重要手段，要加强对项目公共产品和服务质量和价格的监管，要对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。
五、地方政府承担的内部风险
内部风险与项目密切相关，通常来说与项目的建设管理、经营管理水平密切相关。
1.工程风险
工程风险包括由于项目的设计不足、设计变更、竣工延期、质量不达标、原材料供应风险等造成的风险。项目的设计风险、设计变更理应由私营部门全部承担，原因在于项目的技术水平没有达到项目预期的标准，使得项目的产出和服务质量不法标或出现项目建设成本的增加。
上述问题的出现与项目公司的管理有着直接的关系，项目公司可以通过科学的设计，严格的施工，精细的管理来尽力避免上述风险，因此项目公司对于设计、技术层面的风险拥有足够的控制力，因此应该由私营公司来承担此项风险。
竣工延期风险也应该由私营部门承担。原因在于项目公司负责项目的建设，项目公司对工程的进度管理有着直接的责任，同时对工程承包商的资质和经验有着很好的把握，政府部门并不直接负责项目的建设，因此出现竣工延期造成的损失应由项目公司全部负责承担。
原材料供应风险指的是原材料供应是否会造成延误工期等现象。由于PPP项目的建设和运营的主体是项目公司，原材料的采购通常要根据项目的建设进程来安排和把握，相较于私营部门，政府部门对PPP项目的工程风险等不熟悉，并不具备专业的管理知识和技术能力，对原材料的供应和把握不足以承担此项风险。
2.运营风险
本文所指的运营风险包括运营成本超支、运营收入不足、项目维护风险和能源供应风险。其中前三种风险均可以归因为管理风险，风险产生的主要原因是项目公司在项目的运营过程中管理不善，造成的成本控制不力、项目产品或服务质量有限收入不足等情况。
由于政府部门对项目的经营管理的了解较少，仅能通过事后监督了解项目运营的大体情况，因此管理风险应由项目公司承担。另外，项目公司在签署特许经营协议时一般来说已经得到了政府部门给予的风险补偿，根据风险和收益对等的原则，上述风险也理应由项目公司承担。
涉及到能源供应时，由于政府控制的能源公司在供应项目建设和运营需求时可能出现需求量短缺的状况，此时的情况一般被视作不可抗为风险，因此不应由私营部门独自承担，政府部门也应该承担一部分的风险。
3.财务风险
财务风险指的是PPP项目的收入不足弥补运营成本以及当期应还的债务，有可能对项目的财务状况造成较大的影响从而影响项目的正常运营。此类财务风险应该由PPP项目公司独自承担，当然如果债务由政府部门提供了担保，那实际意味着担保机构以及背后的政府部门也分担了部分的风险。
4.合作风险
PPP模式中的参与者繁多，彼此之间的合作关系也比较复杂，正是因为复杂的合作关系的存在，合作的各个参与方才会产生合作上的分歧。本文将合作风险归结为合作方协调不足、风险分配不合理、对PPP模式经验欠缺等。
虽然上述三类风险不能概括PPP项目合作各方的全部合作风险的内容，但可通过三种风险的分配了解合作风险分配的基本原则，即为合作各方均应对合作风险负担一定的责任。原因在于合作风险的产生很大程度上可归结为沟通和协调不足，由于政府和私营部门均参与了PPP项目的全过程，因此双方对彼此的沟通与协调均应负一定的责任。
六、总结
需要注意的是，由于不同类别的项目有很大的差异，不能将一个成功的PPP风险分配框架简单套用到其他项目中，应该按照基本原则，根据实际情况，因地制宜采取有针对性的风险分配策略。
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