中国PPP近年发展迅猛，但是PPP管理体制仍存在诸多问题，制约了PPP的可持续发展。结合“协同理论”深入分析中国PPP管理体制现状，其“协同失灵”的核心问题在于部门间处于被动协同状态，以至于信息交流不畅、“补丁”不断且部门间利益矛盾无法有效化解。因此，“走向协同”的PPP管理体制改革势在必行，亟需通过制度化手段启动跨部门协同，采取信息化手段、领导小组制度及绩效考核创新等举措优化协同过程。
已有文献表明，我国PPP管理体制中虽已初步开展协同实践，但存在 “协同失灵”的问题。遗憾的是，尚未有学者深入调研我国PPP 管理体制现状，全面归纳并提炼协同失灵的具体问题。这导致理论层面提出的改革思路无法与现实问题一一对应，亟待结合现实转化为可操作的对策。鉴于此，本文分析当前中国PPP管理体制存在的现实问题，结合党的十九届五中全会有关经济体制改革新思路，建构PPP管理体制改革框架并提出对策建议，以期为PPP管理体制从形式上的协同迈向实质上的协同提供参考。
一、中国PPP管理体制的现状及问题
当前，中国PPP形成了发改委和财政部共同牵头主导的管理体制，面临着棘手的跨部门协同难题，具体表现为立场不一致、结构不协调、程序不兼容、信息难共享等。
两部委共同牵头主导的PPP管理框架: 立场不一致
总体上，发改委通常持投资立场，倾向于用有限的财力做更多的项目; 而财政部通常持预算立场，意在公共财政预算收支风险可控、发展有稳定预期。这虽然不是PPP领域独有的现象，但在PPP模式应用领域的表现尤为突出。因为PPP项目金额很大，涉及利益主体多，因此两部委在前期论证环节中为拥有自己的话语权而博弈。此外，由于两部委在具体PPP项目实施过程中，只是参与了项目立项审批、财政预算编排等前期环节，即便在后续实施过程中也参与监管，相比行业主管部门仍旧处于间接管理的地位。因此，两部委主导的PPP管理框架虽然能快速推动项目落地实施，却无法保障PPP项目管理的全过程可持续。
多部门交叉的PPP管理体系: 结构不协调
由于基建项目实施涉及项目审批、预算安排、招标采购、合 同签署、资金筹措及行业发展等多方面统筹，因此一个项目即便 不采用 PPP 模式，也会在实施环节中涉及多部门业务的交叉。可 见，PPP 管理体系实际上是在已有的基建投融资项目管理体系基 础上，形成的多部门交叉体系。
多文件规制的PPP管理依据: 程序不兼容
我国 PPP 管理体制以政策驱动为主，尚缺乏上位法来统一规制。实际上，国家在PPP立法工作上做出过许多努力，尤其是以原国务院法制办公开征求意见的 《PPP条例 ( 征求意见稿) 》、 发改委的《特许经营管理办法》及财政部的 《PPP立法草案》 等为典型。然而，PPP立法工作至今困难重重，即便由国务院出面牵头推动，PPP条例也迟迟无法正式出台，折射出PPP管理 实践过程中所涉及的多部门利益冲突及博弈的复杂性。
4.重复建设的PPP管理信息库: 信息难共享
PPP信息管理工作也由财政部和发改委分别先后推动。一方面，财政部于2015年底建立了PPP综合信息平台并向社会公布，包括PPP 项目库、专家库、咨询机构库等全国统计信息，并于2014～2017 年每年选定一批示范项目; 另一方面，发改委则于2016年联合其他几十个部门部委，依托已有的固定资产投资项目信息平台建立了PPP 项目信息库，并于2020年向社会公布，以管理监测每个项目的全生命周期运行情况。城市PPP信息管理工作呈现两个平台各自为政、信息重复又分散的局面。而且，国家政府采购平台记录了所有广义 PPP 模式的项目信息，加剧了局部性的 “信息孤岛”和 “信息错乱”，对于实践中PPP相关信息获取造成了困难。
二、“走向协同”的PPP管理体制改革框架
1. PPP跨部门协同管理体制改革框架跨部门协同是指政府部门之间的协调与合作活动。它与传统科层制有两方面差异，一是更强调公私合作，二是更强调政府的扁平化管理能力。“跨部门协同” 适用于综合属性强、业务涵盖部门广的管理体制改革，它通过新的工作方式和责任机制实现信息共享，打破部门壁垒，优化配置人力、物力、财政等各方面资源，最终实现既定政策目标。“跨部门协同”通常包含启动、过程和产出三个阶段: 启动阶段强调跨部门组织之间形成协同的条件，组织之间往往是因为权力或资源的不对称，才具有协同的动力; 过程阶段主要强调维系组织协同的因素，包括共识、信任、协调、组织及机制设计等; 产出阶段则主要关注评价立场、 评价指标及体系的建立等。结合“跨部门协同”理论，本文提出三阶段的PPP管理体制 “走向协同”改革框架，首先通过外在压力与内在动力相结合的方式促成跨部门协同，然后通过科学的信息管理手段、组织设计及机制创新来维系PPP跨部门协同管理体系，最终通过PPP产业发展状况、行政管理绩效等方面来评价跨部门协同改革成效。
2. PPP跨部门协同管理体制改革对策
(1)是通过制度化手段启动跨部门协同。PPP项目属性决定了PPP管理体系离不开跨部门之间的协同关系。然而，当前PPP管理过程中的跨部门协同问题在于 “形式上的协同，缺乏实质协同举措”，以被动应付为主。实际上，PPP 项目各个环节之前的跨部门协同并不是PPP项目独有的现象，而是业已形成行政体制中常态化的工作方式。换言之，PPP相关部门间的权力与资源不对称条件 “与生俱来”，但个别组织并没有协同的激励和动力。因此，可以通过建立清晰的规则或制度，将跨部门协同管理体制形成书面文本，由各部门之间参照规则执行，通过制度化手段形成跨部门协同的外部压力，从而为跨部门的启动创造条件。
(2)是通过信息化手段消除部门间协同障碍。当前PPP相关部门间的协同障碍在于信息不通畅，以至于各方基于部分信息做 出的决策有一定局限性，无法形成共识，也没有条件建立信任关系。只有信息有效传递，才能改善这一境况。此外，当前跨部 门信息协同已经有一定的事实基础。如，两部委于2016年共同发布了《关于进一步做好政府与社会资本合作 (PPP) 工作的核 实通知》，表示要共同做好 PPP改革管理工作，表达了要形成改革共识、建立信任的理念，只是对于具体 “怎么改”仍未形成统一意见。由于PPP项目所涉及的部门之多、环节之多、金额之大、技术集成之复杂，是其他公共管理 事务无法比拟的，因此PPP项目相配套的信息管理工作也面临极大挑战,有必要将当前PPP项目库、专家库、政策库、咨询机构库等信息进行统一管理和数据互联互通，通过信息化手段消除部门间协同障碍，实现基于大数据治理的PPP信息协同管理目标。
(3)是通过领导小组主导跨部门协同管理。跨部门协同作为传统科层行政体制中嵌入的运行机制，在改革过程中通常伴以组织重构工作。一方面，较为常见的跨部门协同是主导式的组织协同形式，这能提高统一决策的效率。然而，考虑到我国现存的 “以权威为依托的等级制纵向协同”，以及基础设施和公共服务领域的多头管理架构，彻底颠覆或调整行政组织结构并不现实，在短期内也无法实现。那么,一个可行的改革方向，是通过设立领导小组或者秘书处的形式建构主导式跨部门协同组织 结构。另一方面，跨部门协同最大挑战在于部门分歧难以协调。当前PPP项目管理实践过程中，较为常见的情况便是在同一个环节不同部门出现不同的意见。如，财政部门往往会从财政预算或隐形债务角度提出PPP项目的风险，表现出谨慎实施的态度; 而业务部门往往出于行业发展或部门政绩的动机，主张通过快速推动达成的方式来完成PPP项目投资。综上，当前通过建立领导小组主导的方式能大幅提高PPP管理体制的运行效率。
(4)是通过机制创新改善跨部门协同产出。跨部门协同是不同部门在分工基础上建立的即时合作机制，主要应对 “临时性” 事务。但是 PPP 项目往往投资大、周期长，所以是一项大型的 “临时事务”，需要打破常规的创新机制才能维系跨部门协同管理体制的良性运转。由于临时事务通常侧重结果导向，因此 PPP 管理改革得以维系的一项重要创新机制是减弱绩效指标与职能部门考评的联系，且针对项目过程和产出阶段分别设置更为精细和精准的绩效考核指标。此外，由于 PPP项目成功的判断标准还关乎公共利益是否得到保障，因此项目绩效考核标准除经济指标，还应设置社会效益及公共价值等指标以及整体政府视角的考评指标。在PPP管理体制改革过程中，鼓励综合使用科层、市场和网络机制，大胆试验机制创新，是PPP管理体制改革成功的有益尝试。
(资料来源：王盈盈,甘甜,王守清.走向协同：中国PPP管理体制改革研究[J].经济体制改革,2021(03):18-24.)
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