《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、财金〔2016〕32号、财预〔2017〕50号)等文件，均明确规定不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。该等规定是为了强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT，以及防止政府方通过不规范PPP进行变相融资举债。
因此，政府承诺固定回报或最低收益属于明文禁止的行为，但是，政府保证最低需求量与其有着本质区别：
首先，合规性不同。政府方承担最低需求风险，其目的是在于降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性，且在财金〔2014〕76号、财金〔2015〕21号和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》等文件中均允许该等安排。
其次，与项目绩效关联不同。固定回报机制下，政府实际对社会资本所提供的服务无实质考核或弱绩效考核，无法起到通过PPP实现“物有所值”的目的。但是，政府保证最低需求并不排除按效付费，但社会资本提供的服务不达标，政府方仍能依据PPP项目合同的约定扣减服务费或要求社会资本承担违约责任。
最后，即使政府方在项目中保证了最低需求量，但社会资本能够取得的收益仍需结合其建设管理、运营管理与成本控制等多种因素才能确定，单纯最低需求量无法确保社会资本投资本金不会损失，因此政府保证最低需求量不应与承诺固定回报相等同。
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